农村信用社改革发展若干问题探讨

农村信用社改革发展若干问题探讨

  作者：肖四如    来源：江西省农村信用联社

新世纪以来，党和国家对农村的发展和“三农”问题的重视达到了前所未有的高度，并为此出台一系列政策和部署。作为农村金融的主力军，农村信用社在促进农村经济社会发展、解决“三农”问题中起到至关重要的作用。因此，农村信用社的改革与发展也倍受人们关注。特别是深化农村信用社改革试点工作启动后，这方面的讨论、争辩十分热烈，可谓百家争鸣。无论行业内还是理论界，对农村信用社的管理体制、产权改革、市场定位和经营模式、管理机制、为农服务以及农村金融体系的发育等问题，产生了诸多分歧和疑惑。化解这些分歧和疑惑，对于更好地促进农村信用社改革与发展，逐步探索找到一条适合中国国情的农村金融发展之路，无疑具有重大现实意义。

一、管理体制问题

关于农村信用社管理体制的争论由来已久，从它诞生之日起一直就没有间断过，于是有了农村信用社隶属于人民公社、农业银行、人民银行管理的几经更迭。2003年，国务院在充分论证、反复权衡基础上，作出把农村信用社行业管理权交给省级人民政府的决定。随后，绝大多数省份选择了在省政府领导下组建省级联社，作为省级政府的工作平台和主要抓手，具体履行全辖农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。但是，对这一管理模式的质疑也接踵而来。有的认为，改革开放到今天，还把农村信用社这类金融企业的行业管理权交给政府，形成政企不分和行政干预，是市场经济发展的倒退；也有的认为省级联社不伦不类，找不到合适的职能定位——作为省级政府的直属单位，又不属于行政部门，定性为金融企业又不能开展业务经营；还有的认为省级联社作为一个独立法人，管理同样是独立法人的县级联社（合作银行），侵害了县联社的法人自主权，在法理上不顺，而且会增加基层的经营成本；等等。刚刚理出一点头绪的行业管理，似乎又陷入了迷茫和困惑之中。

在众多争论质疑中，比较多的观点是政府行使管理权不合适，应当还权于企业，也就是县级联社自己管自己，不要行业管理。实际上，这是一种理想主义，现实中难以行得通。农村信用社是农村金融企业，其存亡兴衰不同于一般企业，而与公众利益和社会稳定息息相关，一旦引发风险，广大金融消费者的权益谁来负责？在中国现行金融体制下，政府实际上承担保护存款人(公众)利益的责任，成为风险的实际最终承担者。这种情况下，“风险自担”实际上成为一句空话。而且，作为农村金融的主渠道，实际上承担着保证国家支农、惠农一系列政策和社会目标的实现的责任，是让农民享受基本金融服务的主要力量。在这种政策传导责任不能解除的情况下，追求利润最大化、自主经营的目标很难实现。此外，现实基础或“路径依赖”，也决定了行业管理的必要性。长期以来，由于管理薄弱而形成大量内部人控制现象和历史包袱，还要靠外部力量制衡和靠政府帮助化解。弥补法人自身的缺陷，亦必须在企业之外施以一种外部力量。在要不要行业管理的问题上，我们已经有很多教训。纵观农村信用社50多年发展历程，造成今天沉重财务包袱和巨额不良资产的一个重要原因，就是一直以来缺乏真正有效的行业管理。惨痛的教训告诉我们，防范农村信用社风险，实现农村信用社发展的多重目标，仅仅依靠县级联社所谓的法人自主权是远远不够的。行业管理和服务的需要，内生于法人单位独立经营与系统性风险防范的矛盾，小规模经营与大市场连接的矛盾；外生于实施政府目标及克服法人单位自身缺陷的需要。就目前农村信用社的管理基础、自控能力、人员素质、风险状况和发展水平而言，在当前和今后一段时期内，行业管理必不可少，而且必须加强。

既然行业管理不可或缺，那么，我们需要一种什么形式的行业管理呢？在回答这个问题之前，我们首先必须明确，农村信用社管理体制改革的目的是什么？根本目的在于：帮助农村信用社完善法人治理机制，全面加强管理，推进规范化；促进农村信用社加快业务发展，提高经营效益、增强市场竞争力；引导农村信用社不断创新产品和服务，提升金融服务水平，为地方经济特别是三农发展作出积极贡献。只要能够较好地实现这些目的，就是好的管理体制，就可以而且应该尝试并不断完善，至于叫什么、是什么、像什么，并不重要。具体的管理模式，要服从目标、遵循规律、因地制宜、分类指导，尊重和相信省级政府根据当地实际作出的选择。农村信用社管理体制改革本身就是“摸着石头过河”，没有固定公式可套，如果我们还习惯于照搬已有的框架，拿教科书上的模型作参照物，来片面地强调“像什么、不像什么”，“是什么、不是什么”，那将只会禁锢思维、束缚手脚，无助于问题的解决。

江西作为深化农村信用社改革首批试点省份之一，改革启动后，没有纠缠于模式之争、名称之争，而是以解决问题为导向，坚持发展至上，改革方案针对影响发展的制约因素提出；改革轻重缓急的安排从加快发展的紧迫性上把握；改革的效果评价，则以是否促进发展为唯一标准。按照这一指导思想，迅速理清工作思路，及时组建成立省联社，在省政府领导下，履行对全省农村信用社的行业管理职能。改革三年来，省联社有效履职、规范履职，取得了明显的阶段性成效，全省农村信用社进入了历史最好的发展时期：主要业务连续三年保持20%以上的高速增长，存贷款规模比改革前翻一番；资产质量稳步提升，不良贷款实际占比大幅下降；经营效益逐年攀升，在消化历史亏损挂账20多亿元的基础之上，连续三年实现整体盈余，帐面利润累计突破8亿元，法人单位盈余面达96%以上；资本充足率从原来的-2.42%提高到13.45%，三年增提呆帐拨备15.73亿元，抗风险能力和发展后劲大为增强。同时，大力推进了规制建设，全面再造业务流程，强化内部管理，一大批风险隐患和案件得到有效处置；一系列正规化建设稳步推进，员工素质大幅提高，精神面貌焕然一新，企业形象不断提升，为农服务主渠道作用进一步强化。全国兄弟省份也多取得了骄人的成绩。实践证明，国务院关于深化农村信用社改革的总体方向、指导思想和基本原则是正确的，在今后的工作中，应予坚持。

这几年，我们进行的农村信用社改革，尽管在理论上可能存在着种种缺陷，有许多需要完善的地方，但也必须承认，改革三年下来，农村信用社发生了巨大变化，一系列历史难题正在得到解决，风险高居的状况正在改善，一些濒临崩溃边缘的信用社正在起死回生，业务发展进入最快最好时期，农村信用社的市场信心和社会形象达到了一个前所未有的历史新高。大家可以从理论上去批判正在探索的管理模式，但无法在这些事实面前否定改革已经取得的成效。我们有理由认为：经过多年的探索和比较，把农村信用社的行业管理交给省级政府，组建省级联社具体履行行业管理职责，在当前情况下是一种较佳选择。在这种体制下，有利于最广泛地调动各方面积极性帮助农村信用社解决历史难题，最有利于在不干预企业经营自主权的前提下搞好行业服务。而且，省联社作为省政府管理全省农村信用社的工作平台和具体抓手，其职能定位是明确的；同时，作为全省农村信用社的法人联合体，依据共同制定、共同遵守的章程，实行民主管理，与各法人单位的责权关系也是清晰的。

从法理上分析，省级联社行业管理权的边界也完全可以说得很清楚。省联社行业管理的三种权力来源：一是自律性行业管理职权，源自于县级联社（合作银行）对公共管理和服务的需要。县级联社从自身利益出发，需要实施某项管理或开展某项服务，但是单个法人社由于规模小、手段落后、影响力弱、管理水平低、信息不充分、风险承受能力差等原因，想做却做不了或做不好，于是通过共同制定《章程》或以社员大会决议形式，赋予省联社管理权限，委托省联社提供统一服务。共同的意愿，形成共同的规则，大家共同遵守，省联社依据章程和规范，搞好管理和服务。这样既可以有效避免省联社对法人单位的不当干预，保证法人单位的经营自主权，又可集优势力量办大事、办成事，满足法人单位的需要。比如统一的规制建设、统一的形象宣传、统一的员工培训、统一的信息网络建设和资金调剂服务等，都属于这一范畴。这种把自律性行业管理权赋予一个法人联合体行使的管理方式，当今世界很多国家都普遍使用。二是行政性行业管理职权，政府作为社会公共事务的管理者，有责任努力维护金融消费者的利益，维护金融市场的秩序和稳定，努力防范金融风险，同时引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策，引导农村信用社贯彻为农服务的方针，为地方经济发展作出贡献。同时政府对农村信用社的一定行政管理，还来源于国务院交给省级政府的最终风险补偿者的责任。把这种行政性或公共性行业管理委托给省级联社，使其具备行业管理部门的特征，符合国内国际的通行做法。此外，党组织作为一种重要的政治资源在发挥政治核心作用时，由于执政党对企业党的工作的要求，事实上形成了一种权力和权威。如运用得当，使企业党的建设融入法人治理之中，有利于为农村信用社加强管理加快发展提供组织保证。对行业管理权力来源的清晰认识，并以此来指导和规范具体的管理行为，成为江西省联社行业管理和服务工作得以顺利推进的重要原因。

明晰了行业管理权力来源之后，还必须不断规范和完善具体的管理行为。在江西的实践中，我们提出“坚持一个方针，把握四条原则”。坚持一个方针，就是以加强风险管控为主，以为法人单位提供良好服务为主，以间接的、宏观的管理为主。法人单位能管好且应该管好的事，充分发挥其自主权，他们迫切需要的宏观管理和服务，要努力做好。主要通过制度规范、行为标准、指导意见、结果评价、干部监督等形式实行管理。把握四条原则：一是遵照章程，民主管理。根据全省农村信用社共同建立的《章程》，有效行使省联社的相关职权，切实维护农村信用社的整体利益和法人社权益。二是根据授权，依法管理。既要履行好政府授权，在授权范围内管理，又要落实好自身管理责任，提高农村信用社服务经济、抵御经营风险、维护公共利益的能力。三是依照规范，科学管理。省联社的行业管理主要依靠一系列规范的管理制度进行，在此基础上，大胆引入现代金融企业科学的管理理念、规范和流程，并强有力地实施。四是党的建设，相辅相成。强化农村信用社党组织的政治核心作用，把党的工作寓于企业法人治理机制之中，成为经营管理的重要资源，促进农村信用社改革和发展。按照这些理念，江西省联社正在致力于探索和找到一条符合中国国情、适合农村信用社实际而又顺应发展要求的行业管理之路。

关于省级联社未来的改革方向，现在也有很多争论，有些学者认为，省级联社对县级联社没有形成产权约束，实施行业管理不合理。提出把省级联社改造成一个股份制银行，并控股或相对控股县级联社（合作银行），建立某种资本纽带，名正言顺地实行自上而下的管理。我不赞成这种观点，这实际上犯了一个舍本逐末、本末倒置的错误。因为从中外合作金融发展的实践来看，由下而上参股组成联合社或区域、中央合作银行，是内生于法人社(行)克服自身规模小、分散、形成一系列劣势的自身要求，而不是外生于大集团对其实施控制的需要。按从上而下参股、控股的思路，我们的改革就会产生一个集团化的倾向，即把农村信用社（合作银行）变成一个大集团，省级银行对辖内信用社从参股到相对控股到绝对控股的过程中，就逐步把它变成了分支行，于是农村信用社的社区性消失了，经营的灵活性、自主性优势也不复存在了。显然这不符合金融发展的规律，不符合农村和社区金融市场的客观需要。中国不缺少大的银行，而需要大量的社区性、零售型银行。这种为了修饰省级联社的缺陷而“做”出一个省级银行的思路，实际上也违背了农村信用社改革的初衷。组建省级联社的出发点在于：县级联社为了更好的经营和发展，需要一些宏观的管理和公共服务，需要一种更强大的防范系统性风险的力量，需要一个更高的平台来办好自身难以办到的事情，而不是需要通过所谓的资本纽带对县级联社实施更强有力的控制。

对今后省级联社的未来走向，我们更倾向于在完善省级联社的管理、服务行为的基础上，将省级联社改组为由法人单位参股的股份制省级农村合作银行，仍实行两级法人体制。省级合行主要是管理银行、电子银行、清算银行属性，并展开一些批发性金融业务和社团贷款业务。使法人社迫切要求的规模化服务能更有效展开，使自身的法人治理更趋完善，使其与法人社、与银监、政府关系更加明晰，责权约束更加有力。荷兰中央合作银行和我国天津农村合作银行采用这种模式运作十分成功。

二、产权改革问题

农村信用社产权改革，难点丛生。首先是明晰产权的难题。这次农村信用社产权改革的目标之一是“产权明晰”。但是，要真正实现产权明晰，何其之难。农村信用社从成立到现在，半个多世纪的时间，几经变迁，斗转星移、物是人非，大量原始股金找不到归属，大部分原始社员不知所终，就是找到了，是退是留也没有合适的标准，特别是大量历史包袱几十年后要原有社员承担，不可能、也不现实。只有打包处理。对历史形成的巨额亏损挂账和大量不良资产，没有进行严格意义上的财务清理和重组，国家没有相应的政策予以承担或剥离，在这种情况下，进行增资扩股，构建新的产权关系，只能是一种扭曲的行为，实际上也不可能让新的社员（股东）承担沉重的历史包袱。于是产权明晰和构建新的产权关系都是难以做到的。

产权改革的另一个主要问题是，有效的委托代理关系（法人治理机制）难以形成。我们知道，所谓的法人治理机制，本质上就是委托代理机制，从社员（出资人）到企业的决策者、到企业的经营管理者，再到剩余分配，这一链条上的各个环节，实际上都要发生委托代理行为。一个县级法人，数以万计的社员既无法“用手投票”也无法“用脚投票”。从众多的社员中产生社员代表，本身就是一个难题，而且通过层层选出的社员代表和多数的理事（董事），又缺乏必要的金融知识和参与决策和监督的能力，难以担负接受委托、行使代理的使命。这样，法人治理机制的核心内容——有效的理事会（董事会）机制——实际上难以形成。同时，由于历史包袱等原因，信息披露也难充分实现。在这种情况下，对部分农村信用社而言，法人治理机制只能是“形似”，而难做到“神似”。

按照目前许多人对法人治理的理解，法人治理结构追求的是：所有者、决策者、经营者相互独立、相互制衡；理事长（董事长）与主任（行长）分设，实现所谓的所有权和经营权分离；企业的经营目标是实现股东价值的最大化，而股东承担企业资产损失的最终责任。当我们还停留于照搬照套这种狭隘法人治理结构的时候，国际上各种银行的产权结构、治理机制已经发生了深刻变化，形成了广义法人治理机制的理念。广义的法人治理机制与狭义的法人治理结构最大的不同有两点：一是它不仅仅追求企业所有者、决策者、经营者之间的权责分配制衡，更重视的是在企业内部形成科学决策机制，即重在解决如何有效管理、如何加快发展、如何防范风险、如何提高效益等问题；二是它不仅仅是对股东负责，维护股东的权益，而是努力追求股东、员工、社区、政府等利益相关者综合价值的最大化。由于企业决策问题不一、利益相关者不同，广义法人治理机制没有统一的、固定的模型，可以根据不同企业的不同情况，选择适合自己的法人治理机制，能达到这两条的，都是好的法人治理机制。按照这个衡量标准，农村信用社的法人治理机制不应该也没必要千篇一律，关键还是要掌握广义法人治理机制的本质涵义。

在进行农村信用社产权改革时，我们经常说的一句话是“花钱买机制”，但真正做到这一点，谈何容易。国有商业银行的改革中，国家花了“血本”，工、农、中、建四大商业银行进行股份制改造，用于剥离不良资产和核销呆账和亏损的资金，多的超过1万亿，少的也有8000亿，加起来是4万亿，全部是中央财政买单。即便是这样的“大价钱”，也不敢说四大国有商业银行的机制就健全了、就完美了。在中国金融市场上，农村信用社的份额约为1/7，与工、农、中、建体量相当。这次农村信用社改革，国家给予的最主要的政策是发行1600亿元央行专项票据，置换资不抵债额的50%。如果我们用1600亿元的票据就买到农村信用社责权明确的机制，那就创造了世界金融史上的奇迹。而在现实中，奇迹是不会那么容易出现的。真正的机制转换绝非一蹴而就、一日之功，而是艰巨且漫长的过程。所以，我们经常呼吁：花钱买机制，应该有一个阶段性目标，当前要重在比原来有改进，就应视为改革的成效，就应该兑现政策。但是实际操作中并非如此，使花钱买机制变成了一个悖论。有关部门对专项票据兑付设定了严格的条件，并且几次提高门槛，申请兑付十分困难，工作成本很高，以致不少基层的同志抱怨：说是花钱买机制，钱都没给我，叫我怎么买机制？而且最终的结果是越是基础差、最困难、最需要支持的地方，由于最难达到兑付条件，反而越是得不到支持。这样，国家支持农村信用社改革的政策就失去了设计之初的意义了。建议对此进行认真调研，适当降低票据兑付门槛，并对中西部地区特别困难的农村信用社给予区别对待，以更好地支持其早日建立良性发展的机制。

三、市场定位与经营模式问题

关于农村信用社的市场定位，也有很多不同的看法。我们结合江西的实际，将农村信用社的市场定位表述为：立足社区，服务三农，打造全省最大的社区性、零售型银行体系。这一定位既有其合理性，源自于农村信用社50多年发展历程的基本经验，符合农村信用社的现实情况，又有其科学性，建立在对面临形势的准确判断和把握基础上，着眼于增强未来长期发展的能力。这样的定位，是一种市场分工上的不同，而不是组织形式上的高级与低级之分。

作出上述战略定位，首先是基于对农村信用社优劣势的比较分析。农村信用社在长期服务三农过程中，形成了自身鲜明的客户优势、网点优势、机制优势和政策优势，决定了我们生存和发展的市场空间，就是社区和“三农”领域。这是我们的强项，放弃这个领域就等于放弃了自身的优势。实际上，农村信用社已成为全国最大、最完善的乡村银行体系，与农村经济已经形成互相依存的关系。我们的劣势是缺乏直接服务于大中型项目的实力和管理水平，缺乏相应的市场研判和风险管控能力。要扬长避短，坚持“小额度、零售型”为主要业务方式，走社区性、零售性银行发展之路。其次是经济薄弱环节对金融的强烈需求。“三农”问题的最终解决，要走市场化的路子，亟待农村金融有更大作为；区域经济蓬勃发展中，中小企业、个体私营经济成为主要增长点。这些经济领域往往是金融服务的薄弱环节——其快速发展最需要资金支持，最需要金融服务。这就呼唤着能满足这种需求的社区性、零售型银行的产生和发展。第三是金融体系建设和完善的必然趋势。从金融体系完善来看，国有商业银行、股份制商业银行在城市占有比较稳定的市场份额。当前中国最缺的是零售型、社区性金融服务。以此为目标市场，有利于形成市场优势和合理的市场分工，与其他金融机构尽管是竞争对手，但在整个市场空间中则是一种互补关系。金融体系完善的趋势和内在需要，昭示着社区性、零售型银行的发展空间。

现在我们很多同行都在按商业银行的机制，对农村信用社进行正规化的改造，监管部门也提出统一监管标准的命题。推进规范化，当然是需要的。但当我们认真分析一下我们的目标市场、目标客户时，就会发现，一味地追求商业银行式的正规化，对农村信用社而言，实际上是一个误区。我们的服务对象主要是“三农”和社区居民、个体工商户，他们经济活动的特点是分散、小规模、周转较快、抗风险能力弱、没有严格的财务制度和抵质押财产等，他们对金融服务的需求基本特征是：是小额、短期、灵活、机动，而且无抵押担保条件等。这样的金融需求可称作非正规金融需求。如果要把农村信用社做成严格意义上的正规金融机构，都按照股份制商业银行标准化的业务流程去做，那我们所面对的大量非正规金融需求，基本上就得不到满足。不能满足这些需求，农村信用社就没有发展空间，就没有立足之地，也就没有存在的必要了。任何企业组织结构和业务模式，都应针对满足有效需求而设，这是现代企业组织理论中最重要的原理。所以，如果简单地照搬大银行和正规银行的业务模式和操作流程，我们就会犯战略性的错误。

面对这样的客户群体，面对这种非正规需求，我们要有相应的组织机构、产品服务和经营方式与之有效对接。怎样设计农村信用社的经营模式呢？我们江西省联社针对特定市场定位和特殊客户群体，总结农村信用社多年来经营经验，兼顾未来发展需要，提出了业务经营的双层模式。这种模式的一层是适应大量非正规金融需求的小额信贷业务模式。小额信贷是农村信用社的一个主要业务产品，它的特点是额小、灵活、手续简便、时效性强，且以信用方式发放，正好迎合了农村和社区大量非正规金融需求。同时通过强化信贷人员的责权挂钩，加强小额信贷的风险防范；建立健全配套的激励机构、考核机制等，实现小额信贷的可持续发展。双层经营的另一层是通过多种担保和保证方式，在有效控制和分散风险的前提下，积极发展适应农业产业化和县域经济需要的较大数额的贷款。这方面，可以借鉴国有商业银行和股份制商业银行等现代金融企业的项目管理方式和风险管控办法，进行严格的授信调查和审贷分查，建立完善的贷款审查机制和贷后管理机制，严格按照规范的流程操作，在有效防范贷款风险的前提下，逐步增强农村信用社服务县域经济较大项目的能力。

最近孟加拉国乡村银行的微小信贷模式，成为金融界讨论的热点。有关部门借鉴国际经验，放宽准入门槛，出台了设立村镇银行的指导意见。这个问题实际上有两个误解：第一，孟加拉国的乡村银行不是像我们现在鼓励的、几十万元就可以办起来的一个小银行或信贷机构，而是一个强力宏观控制下的、拥有成百上千个分支机构的庞大银行体系。第二，孟加拉国乡村银行的发展，依赖于孟加拉国当时特有的文化背景和发展条件。在极度贫困的情况下，以几美元、几十美元微小数额的贷款，支持一些家庭手工业。这种经济发展水平，是中国早就经历过了的阶段。贷款管理，则通过伊斯兰宗教基础上的一种组织方式进行，若干人组成一个小组，每个小组长每周都到固定的伊斯兰教堂，整整齐齐地排着队等待信贷员收贷收息。有人称之为“天堂里的贷款”，在中国做得到吗？

微小信贷确实帮了孟加拉国贫苦人民，但利息非常之高，年息达20%以上，而且到现其贷款总额也就是几十亿美元，100亿美元都不到。相比之下，我们的农户小额信用贷款，从世纪之初开始在婺源试点，后来全省、全国推广。几年来，仅江西一省就累计发放了小额农贷近500亿元，直接使582万户农民受益。就全国而言，上万亿元的小额农贷支持了数以亿计的农户脱贫致富奔小康，在占全世界1/5人口的中国，解决了大多数农民生产、生活的金融需求问题，这是何等了不起的事情。所以，认真总结起来，中国小额农贷的意义实际上比孟加拉国的微小信贷要重大得多。我们的小额信贷模式就是中国特色的乡村银行业务模式，它针对农村地区大量非正规金融需求，找到了一条农村社区建设与业务经营发展互动的道路。当然，我们还要在已有的基础上，根据新农村建设和农村经济发展的需要，进一步提升小额信贷的品牌，拓宽服务领域，扩大信贷额度，改进管理方式，完善风险管控，把它打造成农村信用社真正具备核心竞争力的名牌产品、拳头产品。

四、管理创新问题

产权改革不是万能的。搞好产权改革，可以为农村信用社发展创造前提条件，但并不是充分条件。促进企业发展的关键因素是建立科学有效的经营管理机制。但是产权改革并不必然地导致管理机制创新。当专家学者们还沉浸在管理体制之争、产权模式之辩时，农村信用社的管理者们却不得不为如何解决面临的加快发展和防范风险问题而探索了。经济学家与企业管理者最大的不同在于：前者重于研究理论模型，而后者重于提出和实施解决方案。按照一般经济金融学家的逻辑，改革之初的许多农村信用社只有一个选择：破产清算，市场退出。因为，任何经济理论或是“新资本协议”都没有给出严重资不抵债、资本严重不充足的银行机构的其它解决方案。但是，面对亿万农民群众和社区居民，农村信用社能退市吗？农村信用社在广大农村地区实际履行的经济社会功能决定了其不可取代的地位。我们必须考虑如何使它坚持下去，并且逐步实现可持续发展的种种解决困难的方案。对这样一个风险高居、包袱沉重，充满诸多难题和缺陷的金融体系，通过强化责权利约束，充分发挥管理的巨大潜力，不断加快发展的步伐，在发展中做优增量，稀释存量的矛盾，就有可能慢慢缓解历史包袱形成的压力，从而实现发展的可持续性。这可能是逐步化解历史难题的现实选择。所以，大力推进法人单位的管理机制创新，对农村信用社是真正迫切和重要的任务。

在农村信用社改革实践中，我们借鉴现代企业先进管理经验，结合农村信用社的特点和实际，逐步形成了一整套农村信用社科学管理的理念，制定了指导全省农村信用社改革、发展和管理的“三纲”：《改革与发展纲要》、《企业文化纲要》和《风险管理纲要》，明确了战略理念、市场定位、改革方向、管理方略和发展目标等一系列基本战略问题，突出了全面管理创新的重点。在此基础上，努力建立健全从根本上增强农村信用社活力和竞争力的六大机制：一是广义法人治理机制，二是全面风险管理机制，三是有效激励约束机制，四是系统创新机制，五是规范的行业管理机制，六是系统党建机制。

农村信用社三年多改革试点，在管理机制创新上探讨和努力方向，可以归纳为实施三大全面管理、展开三大系统建设。即全面风险管理、全面绩效管理和全面客户关系管理；信息化系统建设、企业文化系统建设和企业党的系统建设。

（一）全面风险管理。全面风险管理的核心理念，是把风险当作一种资源，变被动防范风险为积极管理风险，寓风险控制于积极发展之中。把风险管理作为一种日常行为、一种组织责任，形成一种企业文化。主要内容是从三个维度构建风险管理体系：业务流程维度，从企业战略决策到具体的经营行为，到岗位流程操作，贯彻落实风险管理要求；组织行为维度，从社员代表大会、董事会、监事会、经营班子，到具体执行的各个层级、每个员工，层层都要明确风险责任和目标；工具手段维度，从风险及时识别、准确分析、有效控制的各种工具手段建设上确保风险管理的责任落实。

落实全面风险管理要求，从江西的实践看，主要抓了几项重点建设。一是全面实施标准化操作流程。在全面规制建设基础上，对各项业务和管理流程全面疏理，本着“对内优化、对外简化”的原则进行调整优化。形成标准化操作文本，规定流程环节、岗位、风险控制点、责权与奖惩。在全面培训基础上，按流程调整岗位和人员配置，督促落实。兑现奖惩。从而把靠制度管人、按流程办事落到实处，从根本上防范操作风险。二是全面推行完善会计委派制度，以优化各项后台管理为重点加强事中、事后的监督。过去长期以来冒名贷款、化整为零、收储不入账，都是由于对信用社业务监督不够。对所有信用社委派会计，由县级联社财务管理部门进行指导监督管理，对每项业务都严格把关，对风险控制起到了很大作用。三是以“1104工程”应用为主，应用核心业务系统、信贷管理信息系统等成果加强非现场风险监测评价。“1104工程”推行后，重视运用其成果进行非现场风险监督。建设信贷管理信息系统和客户管理信息系统，业务的主要控制环节都在计算机上设定，一个环节不开，下个环节难入。通过信息化手段加强非现场的监督，根据非现场监督提供信息，来进行针对性的现场监督。四是建立健全强化稽核总队、大队和法人单位的内审职能建设为重点的现场监督检查机制。省级联社成立稽核总队，设区市成立大队，稽核工作成为办事处的主要职能，进行必要的现场检查和监督。法人单位的稽核部门对理（董）事会负责，完善内部审计的机制，明确责权关系，强化监督。五是形成以政银、银企互动、建立信用共同体等方式为主要内容的业务风险分散机制。面对大量小额、分散、灵活、无抵质押条件的非正规企业的信贷需求，运用区域内的信用资源（政府、中介组织、关联企业等）建立一种授信各方利益共享、风险共担的机制，以满足需求，良性发展。建立有农村信用社特色的业务经营机制，实际上包含一系列业务流程，是全面风险管理中最重要的一项机制。六是建立责任追究、违纪处罚、扣分、零容忍规则、经济赔偿制度、风险金制度为主的监督约束机制。对因工作失误导致的风险，在分清责任的基础上，追究经济和行政责任。对轻微的违规实施扣分，扣分以后最后折现为员工的绩效工资扣减。道德风险上执行“零容忍”，只要是有以权谋私、贪污等谋私行为，哪怕是很小的数额，就是开除。我们设了20多条高压线，触电即亡。建立风险抵押金制度，延期报酬支付与风险责任挂钩。七是完善以小额信贷等重点产品标准化模式化操作为主要内容的业务质量控制机制。总结一些好的县市开展农户小额信用贷款和个私贷款的经验，形成标准化的流程防范风险，走出一条服务于、满足于非正规金融需求的业务模式。

（二）全面绩效管理。管理的有效性在于能不能把员工的积极性调动起来。管理者要做的事情就是要使员工认同企业价值，并为此而付出努力。所以在一个很好的绩效考评系统基础上，形成有效的激励约束机制，在企业管理中是最重要的内容。我们通过改革干部制度、员工制度、薪酬制度来建立一套激励机制，使干部能上能下，员工能进能出，收入能高能低，“当期绩效决定薪酬，长期业绩决定升迁”。各级高管人员选聘，通过长期考察、引进竞争机制，不拘一格使用人才。岗位对应责任，责任对应薪酬，绩效决定利益，责权利挂钩。建立好的激励机制，首先要有好的绩效考核制度。我们运用现代企业制度下的管理理念方法，建立“平衡记分卡”的绩效考评办法，对作为法人单位的县级联社（合作银行），以及信用社或基层单位、员工建立不同层次的平衡记分卡。按四个板块：财务绩效（发展规模、发展质量、发展效益）、市场与客户、组织与流程（合规情况、安全防范、风险控制、流程操作）、员工与创新等进行全面考核。目的是变静态考核为动态考核，变单一的财务考核为全面考核，变重在事后考核为同样关注先导性考核，把对过去的评价和对未来的引导结合起来，引导企业追求企业战略目标。

（三）全面的客户管理。包括客户识别、客户评价、客户维护、客户拓展。全面的客户管理建立在客户识别的基础之上，了解你的客户，客户年龄结构、职业结构、收入结构、接受产品与服务的结构、地区结构等等。在这个基础上进行客户评价，哪些客户贡献大，哪些是潜在重点客户；哪些是易于流失客户，哪些客户服务的成本高等等。客户评价的基础上形成客户维护的措施，落实客户经理责任，建立对重点客户的激励机制，运用利率风险定价、成本定价等措施，形成针对客户服务的举措。客户拓展，就是尽可能地争取新的客户。经济仍将高速增长，这个过程中不断产生新的市场机会，不断产生新的客户，只有通过有效的客户关系管理，实现以客户为中心的战略，农村信用社在日益激烈的市场竞争中才可以立于不败之地。当前一些农村信用社最为迫切的是要从过去把贷款当作权力来行使，转变到真正把信贷作为产品来营销、积极争取优质客户上来。

（四）信息化系统建设。分成两个部分，业务信息系统和管理信息系统。业务信息系统又分两个部分，一是核心业务系统，主要是解决交易的信息化手段问题；二是客户服务系统，解决电子银行和其它在核心业务系统之上拓展的其它客户服务问题，如电话银行、卡业务、网络银行等，就是客户拓展系统。管理信息系统建立四个中心：风险管理信息中心、利润管理信息中心、行为管理信息中心、客户管理信息中心。风险管理中心包括信贷管理信息系统等；利润管理中心主要是财务管理信息系统，包括财务报表和分析、成本费用分析、盈利分析等；行为管理中心主要解决绩效考评、薪酬分配、干部、员工管理等问题；客户管理中心，包括客户识别、评价、维护和拓展，靠技术手段来支撑。四个中心建成之日，将是农村信用社管理现代化形成之时。

（五）系统的文化建设。包括五个层面。一是战略文化。即是管理者对企业发展的一系列理念，包括管理者如何对待市场，如何对待员工，如何对待客户，如何对待其它利益相关者，如何对待风险，如何对待科技进步，如何对待社会责任等系统的理念。二是精神文化。企业必须要有一个能支撑事业发展、让每个员工都为之不懈努力的精神支柱，这就是企业精神。江西省农村信用社的精神文化以“敬业”为核心，以“勤奋、忠诚、严谨、开拓”为四个维度。三是规制文化。规制建设分四个层次展开：建立基本制度，形成具体细则，实施标准化流程，最后实现信息化管理。这也是关于规制建设的四个阶段。四是行为文化。鼓励什么行为，不鼓励什么行为，都有非常规范的要求。如对待客户，要“四心”：知心、热心、耐心、诚心等。五是形象文化。包括企业的整体形象、员工形象、机构形象等。我们提出农村信用社（合作银行）应打响、做实的企业品牌是：服务县域的主力银行，立足社区的零售银行，农民喜爱的村镇银行。我们的员工形象和网点形象要“有品位、不张扬”，使之符合客户需要，符合社区性金融机构的特征，更重要的是展示敬业的形象，形成企业精神的外在表现。

（六）系统党的建设。一个核心理念：把党的建设融入到企业法人治理机制之中，成为企业科学管理的重要资源。党的政治核心作用具体落实到四个方面：在形成发展战略、管理方略上发挥决策支持作用，在弘扬企业文化上发挥主导作用，在人力资源配置、干部建设上发挥保证作用，在防范风险特别是防范员工道德风险上发挥监督作用。

五、关于农村金融服务

一方面农村经济存在巨大增长潜力，但三农发展受制于金融支持不足，资金的困难，成为农村地区发展的突出制约因素；另一方面，农村经济中又蕴含着巨大的金融供给潜力，却不能为农村提供更有效的资金供给。全国银行机构存款资金40%左右来源于县及县以下，但真正用在县及以下的贷款不足20%。大量资金通过各种金融中介转移到农村以外地区。不要说外源性资金，就是农村地区自身的资金潜力都不能借助于有效的金融机制，为农村经济发展服务。整个经济中存在大量流动性过剩和金融脱媒现象，而农村地区资金不足却十分突出。为什么会产生金融供求之间的这种反差？

金融供求之间的衔接，有三大矛盾。第一大矛盾，金融企业趋利避险的行为特殊与其服务对象高风险、低收益的矛盾。在所有可能的资金运用机会中，企业必然取向那种资金利息较高、风险易于控制、经营成本较低的方向。这是任何商业化运营的本质特征。农村分户经营、规模小，又具自然风险与市场风险双重制约，农户多缺乏抵质押条件。因此农村贷款风险较大，同时面对大量小额、短期、灵活信贷需求管理成本也高，组织资金的成本也很高。风险覆盖和成本覆盖必然要求较高的信贷利率，而农村企业和农户承受力又较弱。这种反差，导致许多金融机构纷纷撤出农村地区。第二个矛盾，农村金融服务体系的落后，与农村经济日益扩展的多样化、灵活性的需求不相适应。农民原来是固守土地，现在逐步成为是流动的生产者和消费者，需要各种各样的金融服务。农业龙头企业的产生、社会组织化程度的提高，需要各种各样灵活的产品和服务，而农村信用社的服务过去又是以机构为中心，等待顾客上门，产品十几年一贯制，不能随需而变，手段又相对落后，导致供给与需求之间的反差。同时，保险公司、证券公司在农村基本没有机构，这类金融服务基本上无法展开，不能满足农民的需求。第三个矛盾，金融活动依赖于良好的金融生态，但农村地区金融生态建设滞后。金融发展需要一定的生态条件。包括：信息环境，能真实把握信贷机会及客户还款意愿、还款能力的信息；市场环境，生产要素市场化，能形成抵质押品可流转变现能力；客户主体环境，客户诚信水平、经营活动的稳定性及投资能力；中介环境，资信评估、担保公司、保险系统等等；还有信用环境及法制环境。这些方面，农村地区都十分薄弱。成为制约农村金融发展的系统性障碍。缺乏有效的分散农业风险的机制，导致风险向金融机构转移，也是限制金融发展的原因。农村信用社目前的贷款80%以上都是信用贷款，农民和农村经济组织少有合规的抵押物。如生猪贷款是信用贷款，遇到生猪价格下跌，农民养猪全亏了，没有钱还贷款，就形成不良贷款。九江发地震，信用社就不得不对地震灾民所欠贷款延长还款期，很多就变成逾期贷款或者呆滞贷款。鄱阳湖地区几年一涝，老百姓用于买农药化肥的贷款，遇灾没有收成就无法还贷款，第二年发展生产还要再借，于是贷款就沉淀下来变成了不良贷款。爆发禽流感，大片扑杀，政府有一些补贴，但是不足以弥补贷款，又形成不良。

怎么解决上述矛盾？农村信用社改革发展的探索中，形成重要思路和对策建议是：

第一，以信贷手段努力推进农村分散经济的组织化，解决农民与现代金融的连接问题。当前农户分散的小规模经营难以走向大市场，成为农村市场化的主要组织障碍。各地形成的合作经济组织和产业化龙头企业是加快农村经济组织化的两种重要的组织形式。日益壮大的专业合作社，是把农户组织与进行专业化生产与大市场连接的一种有效方式。合作经济组织把握了市场，有了订单，就产生了一种未来收入的预期和还款的能力，就可以给他贷款。合作经济组织联系农户，帮助提供农户还款能力的信息，在促进农户还款上提供管理条件，银行也可以加大放款额度。合作经济组织把从事某一个生产的农户组织起来，形成一个联保体，一家有风险，大家来承担，也可以加大对农户贷款。因此，农村信用社通过信贷杠杆促进合作经济组织发展与实现自身的可持续发展，相辅相成。现在在一些农村地区，农村信用社适应农村经济实际，通过信贷手段和其它的金融手段，促进建立具有分散和控制风险功能的信用共同体，使信贷受益各方，如基层政府、龙头企业、中介组织、农户与信用社共担风险、共享效益。是一种很有创造性的农村金融业务拓展方式。

第二，农村信用社要适应农村金融需求加快创新步伐。（1）加快组织创新。进一步发挥农村信用社点多面广、贴近农民的优势，根据县级联社不同的产权模式，对基层信用社的经营管理方式进行调整和优化，探索形成具有农村信用社特色的差异化的业务经营模式。在规范化的过程中保证经营灵活性的优势，提高服务效率和服务水平，使之更为贴近农民和城市居民的需要。我们要求县级联社一级法人，两级经营，把基层信用社办成农民喜爱的“村镇银行”。（2）拓展服务功能，更好地支持新农村建设。一是有效发挥金融流通中介功能，全面推行和扩大银行卡的发行，完善结算网络，着力解决农村支付结算手段落后、资金和产品流通不畅难题，使广大农民享受与城市居民同等的金融服务，实现城乡金融一体化，助推城乡经济一体化。二是有效发挥金融融资中介功能，加快产品和服务创新，有效解决农村生产发展投入不足的难题，使农村地区一切有效益的投资创业和有偿还能力的消费需求得以满足。三是有效发挥金融理财中介功能，加快创新理财新产品和服务，使农村各类资产最大限度地保值增值，实现农民收入和财富的不断增加。（3）加快产品创新，满足农村多层次的金融需求。积极开发符合农村经济特点、能满足农村各类金融需求的金融产品，不断提高金融服务三农的质量、效率和覆盖面。一是提升并打造小额信贷品牌。借鉴国际和国内的一些先进经验，拓展贷款范围，提高授信额度，实行优惠利率，提高办贷效率，改进小额农贷的发放和管理。继续完善和推广农户小额信用贷款，形成小额农贷可持续发展的长效机制，使农户的有效需求基本得到满足。二是试点并推广大额农业信贷。适应农业产业化特点，与政府扶持产业化政策互动，在农户大额信用贷款试点成功的基础上进行全面推广，同时，探索有效担保机制和授信办法，适当扩大授信额度，有效满足农村专业户、农业龙头企业、规模农业、现代农业、农产品流通企业、大型涉农加工企业等较大项目的贷款需求。三是创新并改进信贷担保方式。着力破解涉农客户担保抵押不足的难题。在粮食和经济作物种植基地、禽畜和水产养殖基地等产业密集区域，引导农民组成各类专业协会，结成相互担保机制，采取联保和信用共同体方式，解决有效抵押不足问题，支持传统农业走集约化、市场化发展道路,通过金融手段提高分散经济的组织化程度；对依法持有易流转或变现、有增值潜力的土地、林地、订单、收费权等其他产权和权利的农村专业户，以产权抵押或权利质押方式发放贷款满足其资金需求；对经营效益好、产品有市场的农产品加工企业，在掌握其仓库货物进出控制权的前提下，以仓单质押方式发放贷款满足其流动资金需求。

第三，改善金融生态，搭建农村金融和农村经济协调发展的平台。改善农村金融服务是一个社会系统工程，决不能只靠农村信用社独立作为。我们认为至关重要的是完善农村要素市场，培育农村林产权市场、土地使用权市场和房地产市场。生产要素的市场化，使要素的流转和变现成为可能，把有潜在价值的资源与现金流联系起来，就可以缓解农村抵质押条件不足的困难。要持之以恒地加强农村文明信用建设，真正使诚信明礼的农民受到鼓励，得到优惠、便捷的信贷支持。要完善农村法制，欠债必须还款，有钱不还，就不能逃脱法律的惩罚。要培育公平、竞争的市场主体，包括各类龙头企业和合作社组织，只有市场主体发育了，信贷才有了规范的对象。要探索建立农业风险分散的机制，解决农村金融风险控制问题。对于具有政策性、社会性的项目，不能要求商业性金融机构提供信贷，应该通过贴息、补偿等还款保证来解决风险问题。对于自然风险和重要农产品市场风险造成的农民还款困难，政府的灾害救助资金和风险补偿金应用以弥补信贷损失。对于有足够预期收入、可以还本付息，但风险较大的项目，建立相应风险控制的办法，形成一种利益各方共同承担风险的机制来分散风险。

在信贷支持新农村建设方面，可行的路径就是形成互动的格局，即政府与农村金融机构的互动（包括乡镇政府），农村社区文明建设与信贷扶持的互动，农村经济其它中介机构与农村金融机构的互动。这种互动机制一旦形成，就找到了一个有效益同时又能分散风险的机制，银行服务就可以在农村发展起来，农村资金的潜力就可以充分发挥出来，从而更好地支持新农村建设。

第四，加大对农村合作金融机构的政策扶持。在短时期内，农村信用社作为支农主力军、主渠道的作用难以取代。改进农村金融服务，更好地满足农村经济发展和新农村建设的需要，主要还应进一步支持农村信用社做大、做强、做优，政府对经营成本高、风险大的农村信用社等机构提供长期的政策扶持。同时引导和督促农村信用社建立和完善针对各类有效需求分散和管理风险的办法，创新服务方式，使每个基层网点都充分有效发挥乡村银行的作用。这样的效果会比从新开始培育一些小机构来得更快、见效更大、风险更小，是事半功倍之策。在这种情况下，我们建议，放宽农村地区金融机构市场准入政策，首先要放宽经营银行业务已经几十年、正在发展壮大的农村信用社挂牌为农村合作银行的条件。实际上这不是一个市场准入问题，农村信用社从事银行业务早已准入。让农村信用社全部挂农村合作银行的牌子，可以大大增加农村信用社的无形资产，提升企业形象和市场信心，可以进一步增强其业务拓展能力和金融服务能力，对城区信用社作用更明显。这样做，在可以预见的范围内，没有什么不利影响。

要在化解50多年积累下来的难题和农村金融系统性困难的基础上，做大、做强、做优农村信用社，除了自身积极努力外，亟需国家进一步加大支持力度。我们认为应在以下几方面给予大力支持。（1）建立增强农村信用社支农功能的长效机制。农村信用社服务于“三农”等落后区域和弱势群体，经营成本高、风险大，但是，作为以服务“三农”为宗旨的金融机构，其支农作用和地位不可取代，支农功能必须得到进一步增强。建议借鉴国际合作金融的有效做法，将现行实施的免征所得税、降低营业税等优惠政策，以一定方式固定下来，使之制度化、长期化，使农村信用社长久保持支农积极性和发展后劲。（2）适当放宽农村信用社专项央行票据兑付条件。此次农村信用社管理体制改革，农村信用社交由地方政府管理，最大的一项配套改革措施是发行专项央行票据，置换部分不良资产和历年亏损。中西部地区经济欠发达省份，经济总量小，得到央行票据少，而且达到票据兑付条件十分困难。特别是农村信用社2002年底大量隐性不良贷款和亏损挂账反映失实，导致少获得大量专项央行票据政策扶持，也增加了票据兑付困难。建议国家适当放宽中西部地区专项央行票据兑付条件，使国家扶持政策尽快到位。（3）帮助化解农村信用社历史包袱。农村信用社交由地方政府管理前，乡村债务、支持乡镇企业发展等各种复杂因素形成了巨额不良贷款。背负如此沉重的历史包袱，难以实现可持续发展，产权改革也由于缺乏实质性的财务重组而难以真正到位。建议国家第二次发行专项央行票据，或将农村信用社不良资产剥离到国有资产管理公司，或参照原国有商业银行的资产剥离做法，成立类似资产管理公司性质的实体，有效处置农村信用社不良资产。（4）进一步优化农村信用社经营环境。消除从中央到地方有关部门对农村信用社市场准入的歧视性规定，允许和引导各类涉农资金、新农村建设资金、社保资金、财政预算外资金、扶贫资金等在农村信用社开户或由农村信用社代理发放，促进农村资金良性回流，增强农村信用社支农实力。