审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨

    对司法事务进行合理分工，是法院内部机构及人员设置的一个重要前提。包括法官定员、法官助理配置等在内的我国多项司法改革措施，均涉及审判事务的分工及法官辅助人员配置科学化的问题。本文试图对此作出初步的探索。
    一、审判事务及辅助事务的分工模式的选择
    为了使法院的审判职能能够及时、准确、公正地得到完成，必须在法院内部进行审判事务及相关事务的区分。不同的事务分工模式，会有不同的人员配置方法，也决定了法官与法官助理及其他相关辅助人员之间的比例。从两大法系国家的经验来看，审判事务及辅助事务的区分主要可分为混合模式和分离模式两种模式。所谓混合模式，是指对审判事务及辅助事务不作细致区分的分工模式，其主要特点是，审判事务及辅助事务中的大部分事务集中由法官承担。一般而言，混合模式主要存在于司法任务较轻的时代，最主要反映在较为早期的司法活动中，最为典型的就是封建时期如欧洲的中世纪时期的司法活动。我国古代的司法模式也具有混合模式的特点。需要指出的是，混合模式并非没有分工。在这一模式下，审判事务，尤其是辅助事务，在法官及相关辅助人员之间仍有相应的分工，但这种分工处于比较原始的状态，法官辅助人员的种类也较为简单。例如，早期美国的法官巡回开庭时，其法庭上除法官外，就是法庭喊令员。后者承担了现在由法庭助理、法官助理及书记官所承担的许多职责。所谓分离模式，是指对审判事务、辅助事务的各项内容进行细致区分的分工模式。其主要特点是不仅将审判事务与辅助事务进行区分，而且进一步将审判事务内部的不同内容及辅助事务的不同内容进行区分，将之配置给法官、辅助法官、辅助官员及各种不同辅助人员承担。进入现代社会以后，各主要发达国家基本上都采取了分离模式。
    采取何种模式，并不是由主观因素所决定的。分工模式的选择，与一个国家的法律体制、文化传统，以及诉讼程序密切相关。从本质上看，审判权的行使必然包含核心审判事务和辅助审判事务两个方面的内容。将审判事务区分后，再将不同的事务分配给不同职位的人办理，实际上就意味着审判事务的分离，即原先由一个法官单独完成的审判事务，现在由一个分工合作的团体来承担。当然，审判权的分工行使有一个基本前提，即必须充分保证司法公正。如果分工不当，完全有可能影响司法公正。但如分工不足，则又会影响到分工的效果，进而影响到司法效率。
    是否采取分离模式，主要应当考虑以下几个因素:1.法官职业化或精英化的程度。法官的数量维持在某种水平，是法官职业化或精英化的必然要求。采用分离模式的国家，将审判事务分离由核心法官、辅助法官及其他法官辅助人员分担的做法可以有效地使核心法官维持在一定的数量以下，也可使核心法官集中更多的时间和精力于核心审判事务。在不对法官数量作出任何限制的国家，无须采用分离模式，因为他们在收案上升与法官数量不足的矛盾尖锐下，解决问题的方法是直接任命法官。分离模式是法官职业化或精英化政策得以顺利推行的一个重要条件，也是法官职业化或精英化政策的必然结果。2.收案数量多少。在法院收案数量少的情况下，法官自己承担相当的工作量并不会表现得特别困难，采用分离模式的作用也不会表现得特别明显。但是，在法院的收案量上升、案件审理难度加大的情况下，是否采用分离，其影响则较为明显。按照现代社会分工理论，没有哪个行业是能够单凭某一个主体的力量完成的，将内部事务区分由不同的人按分工承担，是社会化大生产分工的基本原理在审判领域中的体现。3.社会对司法效率的要求。在社会对司法效率的要求较低时，分离模式的意义并不大，如法官与辅助人员的数量不变，法官可以以更多的时间消耗来完成工作。但在社会对司法效率的要求较高时，法官要以较少的时间消耗完成工作，必须将部分工作量分流。4.是否采取分离模式，还必须考虑事务的可分离性。对法院内部职责分工进行细致分工的重要前提是法院内部事务能够按事务的重要程度和流程环节作出区分。如果一国诉讼程序法要求所有的案件、大部分审判事务应由法官承担，则意味着这些工作不可能分解给其他人员承担。
    二、分离模式下的事务分层与法官辅助人员的配置
    从各主要发达国家的法院采用分离模式的实践看，他们一般将法院内部事务分为四个层次。
    (一)第一个层次--审判事务与辅助事务的分离
    将法院事务区分为审判事务与辅助事务的结果就是将法院内部的行政功能与审判功能分配给两个截然不同的部门的人去承担。法院行政与审判分离，是各国法院管理过程中一个非常显著的特点，这一点，实际上在混合模式中也是能够找到的。如欧洲早期的法庭、中国古代的衙门均有相应的辅助人员，如法警维持秩序。以美国联邦法院为例，其内部事务主要是以审判这一核心功能来进行设置。按照美国法院行政总署的一份研究报告，美国法院的内部职责主要可以区分为审判类职责、行政类职责及审判与行政交叉类职责三大类。
    审判类职责主要围绕着案件的审理和裁判来设置，具体包括听证、庭审、裁判、陪审团的使用及管理、个案法律研究、与审判相关的会议(如证据交换会议等)、替代性争端解决、判决理由及判决书的制作、宣判等，这部分职责通常由法官完成。行政类职责主要包括法院工作计划的制定及组织实施、法院内部各部门间的协调及行政工作指导、财务预算、招聘及人事管理、采购及外包事务、信息管理、自动化管理、职员工作评价、培训、通讯设备管理、安全保卫、固定资产管理等。这部分职责是无法从法院内部分离出去而必须由法院自己完成的管理性职责，通常由法院内部的行政管理部门--即书记官办公室负责。审判与行政交叉类职责主要包括案件的流程管理、排期管理、涉及陪审团事务的管理、罚款及收费管理、法庭记录及录音管理、翻译、法院内部规则的制定、法院的政策及决策制定、对公众的信息管理、审前调查事务、保释、假释事务及对外联络等。这部分职责由法院内部的其它辅助机构承担。此外，在美国，还设有美国法院行政总署负责处理宏观行政事务。其他采用分离模式的国家的法院内部事务第一层次的分工与美国基本类似。
    (二)第二个层次--重要案件与简单案件的分离
    审判事务区分的第二个层次主要是对受理的案件按重要性进行区分，从而将案件区分为重要案件和次要案件，或者区分为复杂案件和简单案件。通过辅助法官职位的设立，将案件在核心法官与辅助法官之间进行分配。然后将其中次要和简单的案件交由辅助法官办理，将重要和复杂的案件留给核心法官处理，这是审判事务分工的一个重要特征。二十世纪前半叶，美国联邦法院法官不仅要处理相当数量的行政事务，而且要承担几乎所有类型的案件的审判工作。应当说，在混合模式下，各类案件均由某一类法官独立审判的做法，在工作量不是很大的情况下，能够将法官的价值发挥到极致，但在案件数量上升以后，其弊端即开始暴露出来。法官的时间和精力毕竟有限，因案件数量上升而带来的劳动量的增加使法官难以应付。在这种情况下，各国法院逐渐发展出辅助法官的职位来分流简单案件或单一型案件。辅助型法官的种类很多，如美国的破产法官和主事法官、德国和日本的助理法官及法国的审前程序法官等。
    辅助性法官的出现，有利于维持核心法官的数量并有利于提高核心法官资源的利用效率。例如，到1999年底为止，美国联邦法院大约有326名破产法官和519名主事法官。破产法官在1995年一年的时间中所审结的案件总数为892796件，占美国联邦法院同期结案总数的73.5%。主事法官所审结的轻微刑事案件总数为72868件，占联邦地区法院同期刑事案件结案总数的63.6%;所审结的民事案件总数为8967件，约占联邦地区法院同期民事案件结案总数的4%。如果他们所承办的案件均由宪法第三条法官审理的话，那必须增加相应的宪法第三条法官的数量才能够应付相应的工作量。但是，出于最大限度利用司法资源的观念，美国人认为，让宪法第三条法官这一宝贵的司法资源去处理辅助性法官们所承担的工作量，无异于是对司法资源的一种浪费，而辅助性法官节省了大量的核心法官编制。另一方面，破产案件在审理程序、审理方法及证据规则等方面与其他案件相比存在着较大差别。因此，这类案件由破产法官专门来审理，既保证了破产案件的审理质量，也保证了这类案件的办案效率，也使宪法第三条法官从这类非常繁琐的案件中解脱了出来。
    在英国，辅助性法官主要包括主事法官或治安法官，其职权范围较广，包括监督当事人提出诉讼文件、确定争点、案件排期以及作出某些裁定等。
    辅助法官的设置，使法官从大量的具体事务中摆脱出来，其精力能集中于重要案件或案件的核心事务上，更多地关注重要案件以及案件的核心事务。同时也可避免法官因过多地事先接触案件而产生先人为主，使法官在庭审前保持中立。此外，许多案件得以在审前准备阶段解决，诉讼效率得到提高。
    (三)第三个层次--单个案件中核心事务和辅助事务的分离
    单个案件中审判事务的区分与按案件类型的区分完全不同。在一个案件的审判事务，一般可分为重要事务和次要事务，即核心事务和辅助事务。早期司法活动中，法官通常会承担案件中的大部分事务。但案件数量上升后，法官只能承担其中的核心事务，辅助性事务则须指派辅助法官、辅助官员及其他辅助人员承担。
    欧美国家的法院除辅助性法官外，还有大量辅助性官员及其他辅助人员来完成非核心事务。如美国的事务官、审前事务官、假释官、法官助理及院内法律助理等，其处理的事务范围极广，包括审前事务、宣誓口供、保释调查、假释调查、法律援助以及其他大量司法辅助事务。在法国，1975年设置的预审法官在分工中起到非常重要的作用。法国诉讼法将其诉讼程序分为预审程序和庭审程序两个阶段，预审法官即负责前者。其职责包括:1.在庭审前对案件分流，对于简单、证据充分的案件马上审理，直接开庭;2.监督准备程序公正地进行，督促准时交换诉讼请求和相关证据;3.监督事实调查、证据鉴定等事务;4.督促当事人为一定行为，如要求律师从事实上和法律上对某些问题作必要的说明等;5.处理附带诉讼问题，如妨害诉讼、管辖权、诉讼费用、勘验现场等。预审法官的设置，大大加快了庭审进程，提高了诉讼效率。在德国，法院配置了大量不同种类的司法公务员。在庭前准备阶段，主审法官或合议庭成员一般不会自己先行阅卷。阅看当事人所提交的各种法律文件及相关证据材料、了解当事人的争点及诉答理由等通常交由法官辅助人员承担，如实习法官。他们在主审法官的指导和监督下，可就有关问题向法官提出建议。按德国法院组织法的规定，其职责主要是调查证据，也可在法官的委托下，主持询问诉讼参与人、主持言辞辩论等。
    (四)第四层次--法院行政管理专业化
    发达国家的法院用了多年的时间，实现了法院内部行政管理的专业化，使法院内部行政管理成为一门与MBA一样的专业，培养出了一大批专业性法院行政管理人才。司法行政事务被进一步区分为一般性司法行政辅助事务和专业性辅助事务。
    所谓一般性司法行政辅助事务，主要是指前述法院内部职责中的纯行政类事务，也包括一部分行政与审判交叉类事务。这类事务的处理并不需要经过特殊的法律专业训练。美国联邦法院内所有的法庭记录事务、法庭管理事务、陪审员管理事务、立案事务、审判流程管理事务及法庭流程管理事务等即如此。专业性辅助事务则主要是指需要经过特殊法律专业训练的人方可完成的事务，如裁判文书起草、庭审中的专业辅助事务(如法庭特别助理)等。德国法院则设置了数量庞大的法官的法律助手、事务助手以及其他服务人员，包括司法公务员、书记官、执行官、法医、法警、司法行政人员、缓刑监督官等。其职责范围较广，主要是协助法官做好判决以外的与审理案件有关的辅助性工作，如立案事务、计算收取诉讼费、办理遗产继承顺序、确认亲子鉴定、依据判决查封拍卖不动产、计算羁押期等。
    需要注意的是，在一些国家的法院，除了辅助性法官、辅助性职员外，还设有一些辅助性官员。与法官及辅助性法官相比，辅助性官员们的职责有着明显的差别。法官们行使的是审判权及与审判权相关的一些权力。辅助性官员则不同，他们行使的只是与审判权相关的辅助性事务的权力，如对被告的庭前调查、保释调查或假释调查等。这些事务并不直接涉及对案件的审判，但与被告的权利及开庭审理有较大关系，是审判权的某种延伸。辅助性官员与各种司法辅助职员相比有较大区别。后者的职责主要集中于法院内部的行政性事务或与审判权相关的行政性辅助事务，其内容并不涉及审判权。而前者的职责，实际上是审判权的某种延伸，如假释决定，实际上决定了当事人被假释的权利能否实现。
    法官辅助人员有利于最大效率利用法官这一重要司法资源已成为两大法系的共识。英美法系的法官助理、主事法官、院内法律助理等，大陆法系的司法公务员、助理法官、审判程序法官等等，均是各国在长期历史发展过程中形成的司法辅助人员，他们为这些国家司法目标的实现作出了不可低估的贡献。
    各国法官辅助人员一般可分为有司法权和无司法权的辅助人员两大类。当然，各国在法官辅助人员的配置方法、种类及数量上还存在着不小的差异:1.有的国家按照事务进行分工，如德国的助理法官、美国的破产法官;有的国家按照程序进行分工，如法国的预审法官;有的既有事务分工也有程序分工，如美国的主事法官。2.法官辅助人员配置数量比例，大陆法系明显低于英美法系;法官数量则明显高于英美法系。3.无司法权的辅助人员则主要以事务类型为分工基础，英美法系的分工较大陆法系的分工要更为细化。如英美法系既有业务型辅助人员，也有行政性辅助人员，前者如法官助理、院内法律助理等，后者如主管行政的书记官、以行政性日常事务为主的法官秘书、以案件流程管理为主的案件管理员及其他各种辅助人员。而大陆法系则明显种类要少。层次分明的各种辅助人员，使司法过程中所产生的各种辅助性事务都能有效地分流。
    三、我国审判事务的分工及法官辅助人员的配置
    (一)我国审判事务分工模式的现状
    目前，我国法院系统审判事务分工的实践既有混合模式的特点，也有分离模式的特点。一方面，我国法院内部也有相应的分工，如内部事务也分别由不同的业务庭和其他部门承担。但另一方面，我国法院内部事务的分工还有行政化的特点，更多地体现了混合模式的特征，主要表现在:1.法官必须承担过多的行政事务;2.行政管理人员兼有法官职称的现象较为普遍;3.法官辅助人员数量不足，与法官的比例失调;4.法官辅助人员的种类较为单一;5.法官辅助人员专业分工不足、人员的专业程度不高。
    应当说，混合模式在我国法院发展初期起到相当重要的作用。但是，随着我国市场经济的发展，法院收案数量的持续上升、审理难度的不断加大，社会各界对司法公正及效率的要求也日益提高。在这种情况下，传统的管理模式已经不能满足现实需要，混合模式带来了许多问题。主要表现是:1.混合模式妨碍了我国法官职业化进程的实现。除其他因素外，法官的人数过多是我国法官职业化进程缓慢的一个重要原因。这与混合模式下，行政官员能够兼任法官，而法官亦须承担较多行政事务的状况有关。2.混合模式妨碍我国法官专业化程度的提高。法官与其辅助人员之间缺乏合理分工，如我国的助理审判员与审判员除名称区别外，二者实际上行使同一种职权，前者对后者并不存在辅助功能，二者并无实质差异。3.混合模式也不利于我国辅助人员专业化的实现。例如，我国目前的书记员等法官辅助人员均可晋升法官，这使得专业化的辅助人员刁;能形成。然而审判辅助事务也具有较高的专业性，案件排期、庭前准备、判决书起草、庭审记录等工作均有其专业特点。混合模式不利于法官辅助人员专业化程度的提高。
    (二)我国采用分离模式的可能性
    目前，我国法院必须采取分离模式，理由有三:1.我国法院面临收案不断上升、案件审理难度不断加大的现状;2.我国法官必须实行职业化改革，法官人数必须维持在一定数量以下;3.我国诉讼法对审限作出了明确规定，诉讼效率已经成为法定要求。在此情况下，分离模式成为我国法院必然的选择。同时，我国法院实行分离也已初具可能性。原因在于，近年来，我国诉讼程序规则渐趋合理，审判方式改革出台了多项程序规则、证据规则，这使我国审判事务进一步分工具备了程序法基础，我国法院系统内部审判事务的分离渐趋可能。
    目前，我国必须首先对司法事务作区分研究，尤其是要在诉讼流程的基础上对各种事务的时间消耗及工作量消耗进行流量分析，在此基础上研究各种人员的配置比例，使司法事务区分由高阶官员、低阶官员及各类职员分担，进而明确法院内设机构和不同人员的职责内容。