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日本法官遴选工作机制及其运作

李邦友

编者按：日本法院法官（日本称谓为裁判官，包括下级法院的判事、判事补、简易法院判事以及最高法院判事，如无特别说明，本文以符合我国习惯的法官称谓指代日本的裁判官）遴选，主要是由日本最高法院的“下级法院法官提名咨询委员会”与其下设于8个高等法院的地区委员会所进行的法官提名前的收集信息、向最高法院大法官会议提出候选人是否适合担任法官的建议活动。在日本，下级法院的法官由最高法院提名，因此，下级法院法官提名的决策机构是最高法院大法官会议。由于大法官们日常忙于办案业务，无法具体实施全国下级法院法官遴选前的材料准备工作，于是最高法院决定成立非常设机构“下级法院法官提名咨询委员会”，在8个高等法院管区设立地区委员会（实际是设在各高等法院内）。最高法院法官比较特殊，不由“下级法院法官提名咨询委员会”遴选考核，而是按照特别程序进行遴选。

一、日本法院法官遴选工作机制改革完善的背景

现行的法院法官遴选机制是随着2000年前后，日本《司法制度改革审议会意见书》提出的关于法官任命程序的修改与完善，该意见书明确提出下级法院法官的提名过程应反映国民的意见，对提名者是否适合担任法官进行选考。为此，该意见书提出最高法院设置“下级法院法官提名咨询委员会”履行这个职责，向最高法院提出是否适合担任法官的具体意见。同时为充分收集资料，确保信息来源广泛，最高法院“下级法院法官提名咨询委员会”之下可以设立地区委员会。

2000年司法改革前，日本下级法院法官的提名是最高法院根据司法研修所从司法修习的合格者中，提出的自愿担任判事补的名单做成法官名簿，从名簿中选出适合担任判事补的人（提名候选人）向首相提名。判事的提名则是根据分配于各个地方法院的判事补在完成10年判事补工作的人员中进行选任（基本上都会任命，只有极个别因为特别原因没有被任命），适合担任判事的，向首相提名判事的任命。判事补和判事的提名过程完全是在最高法院和司法研修所以及最高法院和下级法院之间，缺乏透明，且没有国民参与并提出意见，过度的法官职业化使法官审判远离百姓。因此，以建立国民期待的司法制度为理念的日本新一轮司法改革，将法官遴选制度中加入国民意见并反映其中作为重要任务，设立“下级法院法官提名咨询委员会”及其地区委员会收集社会各方面的意见，供最高法院大法官会议作为提名决策依据。

二、日本“下级法院法官提名咨询委员会”及地区委员会的设置

在介绍“下级法院法官提名咨询委员会”（以下简称委员会）的设置之前，需了解日本法院法官的任免规定。

日本宪法规定：“所有的司法权属于最高法院及法律设置的下级法院”（日本宪法第76条）。可见，日本法院是唯一的司法机关。司法人员的遴选、任命仅限于法院法官。其他以外的人员均属于公务员，不在遴选与任命的范围，因此，日本宪法没有检察官、法官以外的法院其他官员的遴选与任命的制度性规定。

“下级法院的法官，由最高法院提名（以名簿提名），内阁任命”。为贯彻落实宪法的这个规定，日本法院法规定更为具体：第40条（下级法院法官任免）“高等法院院长、判事、判事补及简易法院判事由最高法院提名，内阁任命。”（第一项）“高等法院院长的任免，需天皇认证。”（第二项）“第一项的法官任官经过10年结束时，可以再任”（第三项）。按照这个规定，下级法院的判事（包括简易法院判事）、判事补均应由最高法院提名，首相任命。最高法院提名权实际上由最高法院大法官会议决定。日本最高法院的大法官（最高法院判事）总共15名，承担大量案件的审判任务，根本无暇对全国下级法院法官是否适合担任判事、判事补提出具体的意见。因此，司法改革意见书提出最高法院设置“下级法院法官提名咨询委员会”及其地区委员会，由它们负责收集信息，提出初步的咨询意见，审核候选人是否适合担任法官，供大法官们表决提名时参考。

根据最高法院“下级法院法官提名咨询委员会规则”第5条规定：“委员会由委员11人组成”，第6条：“委员由最高法院从法官、检察官、律师和学者中任命”。委员会组成人员中有检察官与律师，也有学者。这是因为任命法官有检察官与律师参与，可以得到律师与检察官的认可，为其参与诉讼获得公信力支撑；有学者参与，表明任命的法官具有较高的学识素养，获得社会公信力支撑。委员任期为3年，并可再任，且非常勤（第七条）。委员通过选举，产生委员长。委员比例情况是：法官2人（下级法院）、检察官1人、律师2人、学者6人，从这个人员比例可以看出，“下级法院法官提名咨询委员会”的组成侧重于学者的参与。

由于日本最高法院承担全国下级法院法官（判事、判事补、简易法院判事）的提名工作，仅仅靠最高法院的“下级法院法官提名咨询委员会”提出咨询意见是不够的，因为需要收集相关拟提名法官的工作情况、学习研究情况、个人品性等信息，还要向社会收集国民对拟任法官的意见，这些工作都是大量具体的繁杂事务。因此，该规则规定了地区委员会的组成。地区委员会设置于高等法院内，组成人员由法官（1人）、检察官（1人）、律师（1人）、学者（2人）共5人组成，经最高法院许可，可以至10人（只有东京高等法院地区委员会为10人，其中法官2人、检察官1人、律师2人，学者5人），地区委员会的构成与最高法院的委员会基本对应，来源比较多元，仍然侧重学者的参与，确保法官遴选科学。

为了确保委员会与地区委员会顺利开展工作，委员会与地区委员会的日常事务工作由所在法院的事务局（总局）的总务课（局）承担。

三、委员会（地区委员会）的职责

委员会的第一项职责是应最高法院的咨询要求，对拟任下级法院判事、判事补、简易法院判事（以下称为“下级法院法官”）提名的人选，依照法院法第42、43、44条关于法官任职资格、条件等项目进行审议；日本法院法（裁判所法）的上述条文详细规定了下级法院法官的任职资格和条件。委员会应对拟任职者是否符合法律规定的条件进行审议，并提出审议意见。

第二项职责是对拟任下级法院的法官提名人选是否符合任命收集信息，这项职责主要由地区委员会做初期的信息收集整理工作。收集信息的内容包括对法官的法律理解力、对社会的洞察力、处理问题的灵活性、办案中是否存在违反程序的瑕疵等情况，对法院办案中当事人满意情况、社会满意情况等信息也需要收集，对拟任法官的人品、人格情况信息也是地区委员会收集的对象。

地区委员会通常向拟任法官曾办案件的诉讼参与人、辖区社会公众、辖区律师事务所、检察厅发送信息征集意见票，希望他们对拟任法官提供相关信息，地区委员会将这些信息进行整理分析，向委员会提供。地区委员会的这项职能需要律师事务所或协会、检察厅、社会公众的密切配合才能圆满完成。

四、法官遴选的程序及具体运作

日本法院遴选法官有以下程序。

（一）拟遴选名额公布

最高法院事务总局人事局根据当年地方法院、家事法院、简易法院的判事缺额、判事补缺额确定拟遴选的员额。然后在最高法院官网发布拟遴选法官情况，一般按照判事、简易法院判事、判事补分别列明遴选的员额。

（二）报名

遴选法官报名采取自愿申请或者推荐（如高等法院院长、日本律师协会等推荐）相结合。不是所有的人都可以报名遴选法官的，只有以下几种人员可以报名遴选法官（判事、判事补或简易法院判事）。

1.司法修习生。司法修习生是指法科大学毕业（类似我国法律硕士毕业的研究生）后参加全国统一司法考试，通过司法考试并合格的，需要从事法曹（法官、检察官、律师）工作的，必须进行为期1年的司法修习，司法修习内容为在法院实习3个月、检察院实习3个月、律师事务所实习3个月，最后集中学习3个月，司法修习结束考试合格者的，称为司法修习生。司法修习生可以选择法官、检察官、律师。选择法官的，需要报名申请遴选判事补。

2.简易法院判事采选考试合格者。日本简易法院法官来源为法学本科毕业的，参加最高法院组织的简易法院判事采选考试，合格者参加司法研修。研修结束后可报名申请遴选简易法院判事。

3.判事补办案满10年需要申请遴选判事。判事补规定期限为10年，分两个阶段，第一阶段5年，主要是协助判事办案，不能担任独任法官、合议案件的审判长；第二阶段后5年可以办理独任案件，仍然不能担任合议案件的审判长。10年办案经历结束前，可以申请遴选判事。

4.检察官或律师。检察官或律师年限满10年以上的，可以申请遴选判事，满3年以上不满10年的，可以申请遴选判事补。一般是每年的1月和6月报名，2月和7月面试，面试合格被采选后才能进入地区委员会考核。

5.法学教授或满3年以上的副教授。法学教授或者副教授满3年以上，且有法学专著出版的，可以申请报名遴选判事。每年6月报名，7月面试，合格后才能进入地区委员会考核。

另外，判事任满10年的，需要再任的，可以申请报名再任判事。

（三）委员会或者地区委员会考核

报名结束后，拟遴选的法官候选人进入委员会或者地区委员会的考核程序。考核程序因拟任法官的来源不同而有别。

遴选判事补或者简易法院判事的，是那些通过司法修习，或者简易法院判事考试而短期修习结束的人，他们没有司法实践经验，只有学校学习成绩、司法修习的鉴定情况，因此拟任判事补、简易法院判事的考核相对比较简单，主要是审核申请书、基本简历、学习经历、司法研修学习成绩、实习情况鉴定（判事补研修，需要到地方法院、检察院、律师所分别实习3个月，实习鉴定情况是很重要的考核内容）。

对于判事补拟任判事、判事再任的，则考核比较复杂。这些人的考核由地区委员会向该拟任或再任法官的候选人工作过的法院、辖区检察院、辖区律师协会发送调查票（函），同时利用媒体向社会公众征求拟任或拟再任法官的意见票，组织专家研究其判决的案件是否合法、公正，收集法院内外对其为人的评价等，地区委员会将收集的这些信息予以整理报送委员会。

关于律师申请遴选法官的考核，最高法院于2001年12月与日本律师协会专门就律师申请担任法官达成协议，该协议规定，律师需要由本人申请和律师协会推荐，最高法院根据本人申请、协会推荐材料，以及本人办案的业绩等情况交由地区委员会初步考核，提出意见，如果地区委员会认为该律师不适合担任法官，最高法院会通知日本律师协会和本人。

对律师等人员考核的实质标准：一是作为法律家的能力和见识，包括事实认定能力、法律解释适用的能力、案件处理所必需的专门知识和能力、宽广的知识面、对人性的洞察力、对社会现象的理解力；二是对个人人格的考核，包括公正性的看法、宽容、忍耐力、慎重、灵活等。实际上，从律师中选任到下级法院任法官的不多，大约每年约10人，检察官更少，专家学者也很少到下级法院任法官的。但这并不能说明法官待遇不高，没有吸引力，可能与日本文化有关系，一般人不愿意随意中途变换单位。

通过以上考核，地区委员会应将考核的意见报送“下级法院法官提名咨询委员会”，由委员会接受最高法院大法官会议咨询。

最高法院大法官会议经过对委员会的咨询，最终决定人选，向内阁提名。内阁根据最高法院提名任命。后面的都是程序性的做法了。

五、最高法院法官的遴选

这里讲的最高法院法官，是指最高法院的15名判事，不包括在最高法院工作的下级法院法官（判事），最高法院内工作的下级法院法官在一段时间后必须回到原来的法院，或者调任其他下级法院。日本最高法院判事数量少，遴选机会不多，加之待遇特别优厚，与内阁阁员相同（院长与首相待遇相同），因此遴选最高法院判事与一般下级法院判事很不相同的，这里需要特别说明。

按照日本宪法的规定，“最高法院院长由内阁提名，天皇任命”（日本宪法第6条）；“（最高法院）院长以外的法官，由内阁任命”。日本法院法第41条规定了最高法院法官的任职资格：“见识广泛，学识渊博，法律素质高，年龄在40岁以上的日本公民”，且在以下第一、二项职位上满10年以上，在第三至六项职位上通算满20年以上。

第一，高等法院院长；

第二，判事；

第三，简易法院判事；

第四，检察官；

第五，律师；

第六，大学法律学教授或副教授。

但是实际上由于最高法院法官15人中，出身来源基本已经固定化：下级法院法官出身的6人、检察官出身的2人、律师出身的4人、法务省或外务省官员1人，学者2人。最高法院法官70岁退休。只有最高法院法官退休后出现法官空缺才需要遴选替补。原则上遴选替补的法官与退休的法官出身是相同的。

最高法院法官遴选方法如下：

一是法官出身，即下级法院判事出身的，需要最高法院大法庭（大法官会议）决定。推荐人选一般由最高院长推荐（若干名，实行差额推荐）。由于下级法院法官出身的最高法院法官名额非常有限，真正能够被遴选上最高法院法官的，一般是高等法院院长。目前还未出现高等法院院长以外的一般法官被遴选为最高法院法官的。大法官会议决定人选，需要提交内阁任命。内阁任命基本上是程序。

二是下级法院以外的人员遴选最高法院法官的，需要由内阁进行差额选考（面试、答辩），经过答辩，由内阁官房将确定的推荐差额人选与最高法院院长协商，确定拟任命的人选，最后报内阁任命决定。

六、结语

从日本法官遴选机制及其运作来看，日本法官遴选制度有以下特点：一是遴选法官注重法官职业化背景。从日本遴选法官的对象可以看出，日本遴选法官对其法律职业背景要求较高；从司法修习生中遴选判事补、从律师与法律教授或者副教授中遴选判事或判事补、从检察官中遴选判事或判事补，这些人的法律职业背景非常鲜明。二是遴选机构组成人员侧重专家学者。遴选机构组成人员中，虽然也有法官、检察官、律师，但是主要还是专家学者，专家学者提出遴选意见对法官的职业背景、学识、修养、办案能力等方面比较看重，专家学者意见比较有公信。三是遴选机构的职责为决策机构提供咨询。日本法官遴选机构的职责主要是从社会广泛收集被遴选人的工作业绩、法律素养、为人品性，提出被遴选人是否适合担任法官，为最高法院提名决策提供参考意见。

（作者单位：最高人民法院司改办）稿件来源：法制网