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学校的发展，尤其是学校可持续的发展，不仅要有办学条件与师资队伍的保障，更要有科学的管理制度与机制的保障。学校制度就是学校管理的规则与规范，它对指导人们的行为有重要意义；学校管理的机制就是对学校内部的各种要素的组织设计与安排，它对保证组织预期目标的实现有重要作用。本文在对学校管理制度与机制本质探讨的基础上，对学校发展中制度与机制建设的问题进行研究。
一、制度与机制概述
㈠制度概述
什么是制度？新制度经济学的代表人物诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”
李江源在对诺思关于制度定义进行辨析的基础上，提出了他对教育制度的看法：“教育制度就是由一系列内在相关的教育规则或教育规范构成的系统。在教育制度的各种类型中，教育法律制度最纯粹地表现着教育作为规则或规范的存在。”
从本质上来说，“制度”是一组规则与规范的体系，它带有一定外在的与内在的强制性。这种强制性表现在制度强制的限制性与激励性上。
所谓“限制性”指它对个体随意行为的约束。在一定的社会里和特定的组织中，个体并不是想做什么就能做什么的。如果，个体行为有可能损害公共利益、组织利益或他人合法的利益，有可能妨碍组织目标的实现或降低组织的效率，这种行为就被称为“非期望行为”，制度就要对这种非期望行为进行限制。比如，在工商业界普遍存在的考勤制度就是对职工缺勤迟到早退等现象进行约束的制度。
所谓“激励性”指它对个体社会期望行为的鼓励。个体的行为有可能导致公共利益、组织利益或他人合法的利益增加，有可能导致组织目标实现程度提高或组织效率增强，这种行为就被称为“期望行为”，制度也对这种社会期望行为进行鼓励。比如，我国不少中小学制定的“优秀教师奖励制度”就是旨在鼓励教师在教书育人方面多作贡献的制度。
所谓“强制”就是只要这种行为产生，它就要受到约束或者鼓励，它不因个别领导人的好恶而改变。但与法律相比，制度的强制性是有限的。这种有限性既表现在运用范围上十分有限，离开了一定范围，这一制度就失去了效力；也表现在它的强度上，它强制的程度较弱。在一般情况下，制度的作用是通过外在与内在相结合的方式实现的。这里“外在”指，它通过一系列明文规定的“规则”与“程序”规定人们做什么与不做什么；所谓“内在”指，它往往被内化为人们的心理认同，从而约束个人可能产生社会所非期望的行为，同时在另一面，鼓励个人积极从事社会所期望的行为。
㈡机制概述
什么是机制？吴礼民在对机制词源考察的基础上指出：所谓“机制”，原意是指机器的构造和工作原理。后来生物学和医学通过类比借用了这个词汇，在分析生物的功能时,常常要分析其机制，也就是要了解其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。这样，“机制”的应用领域便从“无机体”扩展到“有机体”。
按系统理论而言，机器、生物体、人体都是系统。机制就是系统的构成及其运行方式，或者说，机制是系统的构成和要素间的本质联系。根据普通系统论的基本原理，系统的机制决定系统的功能，而功能是系统性能发挥出来的那一部分。
根据我们的理解，机制原指事物要素之间变化的内在方式，在社会生活中，人们把“机制”这一词引申为：根据事物要素之间变化的原理，为了保证组织目标的顺利实现，而有意识安排的组织设计。在这一意义上，显然，机制不同于制度，它们主要的区别就在于机制不带有强制性，在实践中更多地表现为“自然性”。在社会生活中，一旦一事物各种要素之间的关系被确立了以后，它的结果是“自然”产生的。机制的完善程度取决于人们对事物要素之间变化的内在方式了解的深刻程度。
在学校教育质量保障中，制度与机制的建设有着重要意义。制度的建设就是规范的建设，它通过规范的明确，告诉人们学校提倡什么，反对什么；机制的建设就是明确教育内部的各种要素之间的关系，它通过组织设计与组织安排，以保证组织实现预期的结果。
二、制度与机制在现代学校建设中的地位
现代学校的发展，可以粗略地划分为三个阶段：
在第一个阶段，学校的管理主要依靠校长的观念、人格与能力。在这一意义上，一个好校长就是一所好学校。校长科学的教育观念为学校发展确定了正确的方向；校长的人格魅力凝聚了全校师生员工；校长高超的管理能力极大地提升了学校运作的效率；校长的奉献精神经常感动着学校的师生员工；校长的价值追求无时不在引领着学校的师生员工。一个好校长就是一面高扬的旗帜，在促进学校发展中起着重要作用。于是人们在期盼着好校长，寻觅着好校长，并且尝试着运用各种方法试图培养好校长。但从现代管理的角度上看，仅仅依靠校长的奉献精神、人格魅力和管理能力很难保证学校的长远发展。
在第二个阶段，学校的管理主要依靠一套完善的管理制度和机制。校长不在，这个学校依然能够保证正常运行。这就是从人治走向法治，可以说，这是比第一个阶段更高的一个层次。ISO9000就是这样应运而生的管理机制，它被运用于中小学主要的原因也在于此。它比仅仅依靠校长个人的人格魅力和管理经验要强，它为学校可持续发展奠定了坚实的基础，它的存在有其特殊意义。
在第三个阶段，学校的管理主要依靠校园文化，其中最重要的是学校教职员工的价值追求。用文化来影响和引领教职员工的行为，这比单纯的制度建设、人格魅力又上了一层楼。用哲学的语言来说，这就是从必然走向了自由。
第一阶段说到底是没有规范的管理，它依靠的是个人的力量。从我国中小学管理实践来看，改革开放以来全国各地都出现过一批好校长，他们在推动我国基础教育的发展中发挥过重要作用。然而，随着他们退出校长的岗位，其中有些学校就下了一个台阶，这不能不说是这种管理模式的悲哀。
第二阶段是建立规范的管理，它依靠的是体制、机制与制度的力量。它克服了仅仅依靠个别人人格、良心、智慧与能力的缺陷，也可以较好地防止由于个人良知丧失或能力低下而产生的各种问题，在优秀校长退出其岗位时，它也能在较大程度上保证学校的相对稳定与持续发展。
第三阶段的管理是超越规范的管理，它依靠的是道德与精神的追求。规范规定的是人应做什么与不应做什么，关心的是个人与他人、个人与集体的关系。没有规范的管理往往是随意的，基于规范的管理通常是稳定的，超越规范的管理才有可能是“自由”的。超越规范不同于没有规范，而是人们在对规范充分认同的基础上，将规范溶化在自己的血液里，自觉地贯彻在日常的行为中，并以更高的道德与精神的追求来要求自己。在这一境界，偶尔做了不应做的事，尽管有时这种行为是在无意中发生的，他们也会在相当时间里经历着自我谴责；做了应该做的事，这被当作天经地义的，他们总是在高于规范的层次上坚定着自己的道德操守。
任何群体都是由个体组成的。群体的每一成员都有自己的价值追求与人生目标。然而，学校能否在充分尊重并努力提升个体需要的基础上，用学校的目标去凝聚学校的全体教职员工是学校能否取得成功的关键。让每所学校都能成为教职员工人生价值实现的场所，使学校在教职员工人生价值得到充分实现的同时得到更快更好的发展，这就是学校文化引领的魅力所在。
从我国中小学管理实践来看，校长是重要的，然而，仅仅依靠校长的能力与良知是远远不够的。以规范为基础的管理，依靠的是体制、机制与制度的力量。超越规范的管理，依靠的是道德与精神的追求。
学校管理发展的这三个不同阶段是递进的。制度与机制的建设在其中起着承上启下的作用：它把社会的文明进步以规范的形式固定下来，又为社会进一步的发展提供了基本的保障。
在这一问题上确实存在一些认识问题，这些认识的误区之一是：制度就是束缚。很多人不喜欢制度，认为制度就意味着束缚、是对自己手脚的捆绑。事实上，没有对他人的束缚就没有你行为的宽松。当然，没有对你的束缚也就没有群体的和谐。完善的学校制度是各方利益的平衡，是校内健康人际关系的基础。
当然，学校管理制度与机制的完善并不是我们根本的追求。人们期望着学校教职员工以更高的价值追求实现学校及其员工每个人的发展，但是，可以肯定地说，没有学校管理制度与机制的完善，学校教职员工价值共识是没有基础，也是不可能达成的。
当然，在学校从崇尚制度与机制的管理走向注重文化与价值追求的管理，需要人们在制度与机制设计时精心地加以安排，从而，有助于顺利地实现从依靠规范的管理走向超越规范的管理。
三、学校的制度与机制设计原则
诺斯在1971年出版的《制度变革与经济增长》中强调：“一种能够提供个人刺激的有效的制度是使经济增长的决定因素”。
这就是说，制度是十分重要的，然而，什么样的制度才是有效的制度，怎样才能设计出这种有效的制度？同样，机制是十分重要的，然而，什么样的机制才是完善的机制，怎样才能设计出这种完善的机制？研究表明，在现代学校，有效的制度与完善的机制的设计要遵循以下原则：
㈠教师优先的原则
教师优先的原则强调：在学校制度与机制设计的过程中，要把教师这一因素放在第一位。这不仅是因为，教师是学校教育教学工作的实际承担者，是学校人群中最主要的组成部分，更重要的是因为，教师是学校“最难获得或最难替代的生产要素”，作为专业人员，教师的不可替代性决定了学校教育质量主要地取决于他们的努力程度。
美国新制度经济学的代表人物加尔布雷斯有一个著名的“权力分配论”，他认为：在任何社会中，权力总是与“最难获得或最难替代的生产要素”联系在一起。作为“最难获得或最难替代的生产要素”，事实上教师在课堂上掌握着教育教学的主导权，甚至是决定权。发展学校就要发展教师，提升学校就要提升教师，保障教育质量，学校就要关注教师。在制度与机制设计中，学校就要把教师的问题放在优先考虑的位置上。
㈡价值引领的原则
价值引领的原则强调：在制度“限制”与“激励”两种功能的选择中，要以激励为主，在物质激励与精神激励两者中，要以精神激励为主。在不少学校制度建设过程中，总是把考勤与考核制度放在第一位，认为，这是建立规范的第一步，是学校建立“规矩”的基础。然而，在实践中，这种做法往往引起学校教职员工的反感，他们认为：学校又在拿他们“开刀”，产生了不小的逆反心理。
价值引领的原则是人本原则在学校管理的具体化。它以人的需要为基础，把关注的重点放在人的发展上。作为知识分子，教师有着自己独特的追求。在基本的“生存”与“安全”的需要满足后，他们追求的是“交往”、“尊重”与“自我实现”的需要。著名的科学学家贝弗里奇指出：对于科学家来说，新发现“是人生最大的乐趣之一。它产生一种巨大的感情上的鼓舞和极大的幸福与满足，不仅是新事物的发现，而是对一个普遍规律的突然领悟都能造成同样狂喜的情感。”
教师也是这样的一个群体，“对一个普遍规律的突然领悟”对他们的意义，在很多情况下都要远远超过物质的奖励。
人的需要是可以改变的，
[7]如果学校的主要制度是把教师注意引向对生活条件追求的话，教师也会斤斤计较一分一厘的得失；如果，学校制度把教师注意引向教学活动中的创造，教师就会把全部的身心投入到这一充满智慧的事业之中。在某种意义上可以说，教师的行为与教师管理的制度是互为因果的：有什么样的教师行为就会有什么样的教师管理制度。但是，有不少人忘记了这样一个事实：不同的教师管理制度也会形成不同的教师行为。注重价值引领的学校管理制度就是注重不断提升教师精神追求的管理制度。
机制的建设也是如此。一个把教师当作“主体”的管理机制与把教师当作“客体”的管理机制会“自然”地产生不同的结果。注重价值引领的学校管理机制的设计就是注重不断提升教师人生目标的管理机制，它在促进教师的发展中有主要作用。
㈢持续发展的原则
学校制度与机制的建设要从当时当地的实际需要出发，因时因地而异，但更要从学校长远发展的需要考虑，注重学校发展的可持续性。只从一时一事的需要出发，朝令夕改会使人们感到无所适从，但是，只是守住陈规陋习，不懂得与时俱进，这种制度与机制也只会束缚人们的手脚。
把当前的需要与长远发展的需要结合起来，既注重当前的需要，更注重学校未来发展的需要，就需要学校在制度与机制设计时既能透彻地了解学校的现状，又具有相当的前瞻性，能充分考虑到学校未来发展与变化的趋势。
作 者：陈玉琨
来 源：中国教育部中学校长培训中心
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