上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑

无咎●无誉 2015-08-15

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许多特大城市发展存量开发重要制度的变迁是政府与市场博弈的结果。政府制定政策的出发点是考虑其长期收益与短期收益的平衡，工业用地的更新导向即是综合平衡长期的税收收益与短期的土地收益的结果。而且政策对工业用地更新的空间形态也产生影响，通过对空间指标、自持比例、使用年限、土地管理等多方面的政策调整，工业园区的形态变迁先后经历了三代历程，从卖地到卖楼再到卖园。以上海为例，解说上海工业用地更新的制度变迁，同时结合不同时期上海的工业园区建设，探讨制度变迁对园区空间形态的影响。

1上海工业用地更新的历程

上海工业用地普遍存在着产出低、比例高、使用粗放等共性问题。针对以上问题，上海从1998年以来就开始颁布各类工业用地更新的制度。笔者将其划分为3个阶段：

1.1 第一阶段（1998年—2002年）：宽松的政策，鼓励中心城区的工业用地转型

1999年编制完成的《上海市城市总体规划（1999—2020）》明确提出，市域产业布局分为3个层次：内环线内以发展第三产业为重点；内外环间以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点；外环线以外以发展第一产业和第二产业为重点，提高集约化水平。

在当时的时代背景下，政府积极鼓励中心城区的工业用地更新，因此工业用地更新相对容易。这一时期的工业用地更新从用地性质上来说，是将工业用地转变为了住宅、商业等经营性用地，实现了中心城区多数用地的再城市化改造。从产权来说，是将原有模糊的产权明晰化了，原来大部分的工业用地是通过划拨得到的，通过用地更新，变成了明晰产权的经营性用地，获得了大量的土地增值收益。但从收益对象来说，主要是原有产权的利益人以及开放商，带来了大量的国有资产的流失以及寻租现象，政府从中获得收益较少，当政府意识到这点时，随后就收紧了工业用地更新政策。

1.2 第二阶段（2002年—2005年）：政策收紧之后的微调，中心城区非正式更新逐步增多

在经历了第一阶段的更新，政府也意识到存在的问题，逐步收紧政策口径。国家和上海均出台政策，禁止以协议方式出让经营性用地，严控在划拨用地上建设住宅。

但是一系列政策使得市场需求被压抑，政府也无法取得相应的税收。部分企业希望通过将厂房改造为商务办公或商业服务用途来满足市场的需求，而这实际也属于工业用地更新的一种，称为“非正式更新”。这种更新方式随后得到了政府的认可和鼓励，出台了多项鼓励政策。可以说其在一定时间内，平衡了政府、企业、投资方等各利益相关方的权益。但也应看到，这也是一种过渡性的政策，需要探索正式更新的合理路径。

1.3 第三阶段（2005年至今）：探索正式更新的合理路径，逐步关注郊区工业用地的转型

一直以来，上海工业用地正式更新都是以一种模糊的方式来进行管控，希望以此取得利益的平衡。但随着产业转型的深入，这种限定宽泛的管理体系实际造成了市场五花八门的选择，对规划管理造成了困难。因此，政府提出新增地类，配套土地管理政策，对工业用地分类管理进行从严管理。然而，过严的管理方式对市场积极性的打压，使转型入口变窄。因此政府为了鼓励工业用地转型，对政策不断进行微调，通过放宽准入、加强自有物业比例的控制、实行弹性年租制、加强监管等方式鼓励转型，但在鼓励转型的过程中，也要防止工业用地转型被滥用。

2更新制度变迁中政府与市场的博弈

通过对上海市近年出台政策的整理，上海探索工业用地正式更新可分为4轮博弈。

2.1 第一轮博弈：放宽工业用地指标

这期间，工业用地容积率逐步上调，底线从0.6提高到0.8，上限调至2.0，局部3.0，但高度仍然维持在24m以下。因此部分工业用地在自持土地上增建办公楼，满足自身的研发办公需求。当然，也出现了部分利用容积率增加，以厂房形式增建的、用于出租的办公楼宇。这种现象的出现，客观上造成政府土地收益的流失，也造成了工业园区内部工业、办公、居住相互混杂、难以管理的尴尬局面，工业用地上建设的办公楼也对正常通过招拍挂建设的办公市场带来较大的冲击。

探索正式更新的制度变迁过程

2.2 第二轮博弈：明确地类，缺少政策

在经历了第一轮发展后，上海开始意识到，需要对工业用地里所承载的功能进行分类管理。因此在2011年上海市出台了《上海市控制性详细规划技术准则》（沪府办[2011]51号发），准则里提出增加工业研发用地（M4）和科研设计用地（C65），希望对工业园区内的土地功能加以区分，避免土地收益流失。

工业研发用地（M4）指的是各类产品及其技术的研发、中试等设施用地，出让方式按工业用地出让；科研设计用地（C65）指的是科学研究、勘测设计、观察测试、科技信息、科技咨询等机构用地，出让方式按C类用地出让。在相关土地操作细则未及时出台的情况下，这两类用地区分界线较为模糊，这种模糊也造成大部分工业用地更新更多地选择以操作更为简便、不用进行招拍挂的工业研发用地（M4）的形式进行出让开发，仍然没有解决工业、办公、居住混杂、政府土地收益流失的问题。M4政策实施一段时间后逐渐消失，上海市政府还在进一步寻找更适合的政策与制度。

2.3 第三轮博弈：明确地类及出让政策，加强管理

2013年上海推出《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地[2013]1023号），是在工业用地转型更新上迈出的重要一步。

首先，它统一了工业研发用地（M4）和研发总部用地（C65）；其次，允许C65以定向供地的形式出让，避免了重新招拍挂的风险；同时，明确规定了C65的使用范围，在“104区块”内；再者，明确了开发指标，容积率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60m控制；而且，它还明确了C65的土地出让价格与管理政策。

可以说，这是一份比较完善的工业用地转型更新的政策，从用地性质、使用范围、开发指标、土地出让等方面都提出了相应的操作规程。但由于其要求除全资国有的开发主体必须全部自主持有经营，对开发主体要求较高，风险较大；而全资国有主体又由于其资金有限，无法承担全部开发任务，因此整体市场反应平淡。

2.4 第四轮博弈：顺应市场，政策微调

在经历了政策收紧、市场反应平淡后，上海市进一步调整政策。2014年上海推出《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办[2014]25号）。办法针对存量工业用地调整，进一步提升指标；调整细化了土地出让政策，提高了研发总部类用地的地价；办法还提出土地全生命周期管理方式，引入退出制度；同时，还针对上一轮博弈中影响市场反应的自持比例要求进行了修正，对非重点地区降低了自持比例，鼓励全资国有开发主体以外的单位入场。

这一办法的出台，使工业用地更新转向正式更新路径又近了一步。它首先确保在“104区块”、195区域”范围内工业用地更新后的产业属性，避免过量的办公用地对办公市场造成冲击。但也应看到，上海市仍然在尝试工业用地向办公用地（C8）的彻底更新，而这种方式土地成本太高，市场反应冷淡。反而经过调整后的更新政策正在逐步为市场所接受，成为工业用地更新的主要方式。

3工业用地更新的经济学解释

工业用地更新，存在着工业用地向工业研发用地（M4）、商务办公用地（C8）、居住用地（R）、总部研发类用地（C65）更新的多种可能性。政府更新的动力在于获得政府的综合收益，包括土地经济效益、社会效益和空间效益。而政府的综合收益受经济学一般均衡理论的影响，并寻求某种均衡：一般而言，政府关注土地收益（即短期收益）和税收收益（即长期收益）的权衡。

为了简化政府收益模型，短期收益可以用土地出让的增值收益替代，而长期收益可以用政府的税收收益（或GDP）替代。短期收益是一个向上的曲线，而长期收益是一个向下的曲线。政府收紧是从M4转向了C8或R等用地，目的是期望获得更多的土地收益，但是由于交易成本过高，获得土地收益的产权利益人又无法达到，土地利益人没有用地更新的动力，于是非正式交易取代了政府收益。

短期收益与长期收益的均衡比较

政府为了鼓励工业用地的转型与更新，于是把焦点又回到了C65上。研发办公用地在容积率和地价上是介于C8和工业用地之间的强度和价值，是一种比较折中的方案，而更改为C65后，政府可以获得部分的土地收益，也可获得更多税收收益（相比于低效的工业用地），从而取得综合收益的最大化。这就是当前政府鼓励工业用地更新为C65的经济学逻辑。

当然，如果政府当前财政紧张，可以鼓励更多的工业用地更新为R ，如果财政富裕，期望鼓励更多的企业入驻和吸引就业，政府可以鼓励更多的工业用地更新为M4。

上海工业用地更新政策的转变，即是在这一利益权衡之下进行的，从在工业用地上鼓励转型到明确地类、明确收益，经历了多次转变，其转变的经济学解释就是政府要取得综合收益的最大化，而不仅仅是获得短期收益。