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巴西城市化过程中贫民窟问题及对我国的启示
最近，我们对巴西进行了考察，着重了解了巴西城市贫民窟形成的原因及其产生的社会问题。通过对巴西的考察，我们认为，必须准确理解城市化的内涵，合理把握好城市化进度，特别是在城市化过程中要妥善处理好农民的土地问题。
巴西城市贫民窟现状
经过几十年努力，巴西经济发展获得巨大成就，已由农业国转变为现代工业化国家。人均国民生产总值1960年为1049美元，与我国目前的水平基本相当，到1980年达到2486美元，2000年人均GDP为3587美元。2000年国内生产总值中农业、工业、服务业的构成是9%∶33%∶58%。战后巴西由于农村内部巨大的“推力”，经历了空前的农村人口向城市迁移过程，成为战后发展中国家中城市化发展速度最快和目前发展中国家中城市化水平最高的国家之一。巴西城市化率由1960年的56%，提高到1980年的67.6%，2000年为81.2%。
巴西城市化的特点是：（1）大城市化。农村人口集中进入大都市。第一大城市圣保罗地区1950年250万人，1980年达到1350万人；同期，第二大城市里约热内卢地区由290万人增加到1070万人。现在全国51%的人口在十万以上人口的城市中，其中9个大都市占全国人口的29%。（2）大城市群形成。1950年前后，巴西一些大城市出现城市郊区化的现象，随着工业化推进，大城市周围出现若干小城市，组合为城市群。圣保罗城都市地区由周围的39个市组成，1990年为1700万人，成为第三世界最大的工业区。现在全国47%的人口集中在49个城市群中。（3）沿海地带城市密集，近来在向内陆延伸，中部、北部呈现较高的城市人口增长率，但总体上仍主要集中于南部、东南部。在巴西，由圣保罗城至里约热内卢城两大城市之间，卫星城市、新城市不断填充，在东南沿海一带，已构成集合城市，或称城市带。
巴西城市化过程中存在的突出问题是贫富差别过大，贫困人口多数集中于城市。国际上采用基尼系数来衡量收入差距，以0.4为警戒线。巴西的基尼系数由1960年的0.5上升到1995年的0.6。现在全国人均国民生产总值达到3500美元以上，但贫困人口仍占34%。14%的人口未解决温饱。2000年巴西有4600万人生活在贫困线以下，即月收入低于80雷亚尔（35美元）。据巴西应用经济研究所介绍，目前贫困人口在农村的有1500万人，在中小城市的有2200多万人，在大城市的有900多万人。
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巴西城市贫民大部分是住在贫民窟。贫民窟在巴西称为“法维拉”（favela），指临时搭建的简陋住房的集中地。根据巴西地理统计局的界定，贫民窟是指50户以上的人家汇住一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区。1987年全国约有2500万人居住在贫民窟，近几年有加剧发展的趋势。据2000年的人口普查，巴西有贫民窟3905个，比1991年增加717个。贫民窟遍及巴西所有的大城市，现在已发展到中等城市。圣保罗州是贫民窟最多的州，有1548个。我们考察的里约热内卢市是现代化的国际大都市和世界十大著名旅游城市之一，城区人口550万人，其中就有150多万人住在贫民窟里。城中不少山头被贫民窟所占据。4万人以上的贫民窟20多个，一个大的贫民窟占地139万平方米，有贫民15万多人，是拉美最大的贫民窟。
贫民窟带来的社会问题主要是：一方面，贫民窟居民大部分人处于贫困线，享受不到作为公民所应享有的经济社会发展成果，居住、出行、卫生、教育条件极差，不仅影响当代人，也影响下一代人的发展。另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外，影响社会安定。一些贫民窟为黑社会所控制，成为城市犯罪的窝点。毒品贩子往往把贫民窟作为“根据地”，以小恩小惠收买当地居民，为其贩毒活动“站岗放哨”，以至政府派军警去贫民窟扫毒，都不能取得理想的战果。里约热内卢市贫民窟里有6000多支枪，其中1500多支是很先进的，成为一个不安定因素。再者，贫民窟乱占公共土地和山头，也给城市生态环境造成不良影响。
巴西城市贫民窟产生的主要原因
1．土地占有严重不平等，造成大量无地农民。巴西历史上是大地产土地制度，绝大部分土地一直为少数大地主所控制，而广大农民只能在仅够维持生活的小块土地上耕作或作为无地劳动力在大庄园内干活。巴西战后一直没有进行过彻底的土地改革，这种极不平等的土地占有制一直没有发生多大变化。2003年巴西的土地占有结构是：面积低于10公顷的农户占全部农户的31.6%，他们的土地占全部土地的1.8%；而面积超过2000公顷的农户只占农户总数的0.8%，但他们的土地占全部土地的31.6%（见表1）。全国大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷。在现代化过程中，随着商品农业、出口农业的发展，出现以大中型农业企业为主的“企业集中过程”，这类企业主要是大地产主，一部分是外资企业。国家重视出口农业，忽视面向国内市场的小农，对创汇农业的优惠政策补贴也大都落在这类大企业之手。农村中小农户和无地农民处境艰难，形成大量无地农民向城市的流动迁移。由于他们在农村丧失了土地，这种流动是单向的，不可能再回流农村。这种流动虽然推动了工业的发展，但因超过城市工业发展提供的就业机会，一些人就由农村的无地农民转而成为城市的公开失业或隐蔽失业的贫困群体。现在巴西农村仍有1000多万无地农民，这是农村一些人口致贫的原因。
2．城市化过程中就业机会严重不足，非正规部门充当了剩余劳动力的“蓄水池”。这与上世纪60～70年代巴西工业化的战略选择有很大关系。这一阶段，巴西把工业重点转向资本、技术密集的部门，形成政府借外债搞基础设施，引进外国大公司主要搞资本货物生产，本国企业搞传统产业的格局，创造的就业机会少。不像东亚新兴工业化国家，借助国际分工，发挥劳动资源丰富的优势。1960—1970年巴西城市新增就业劳动力中，只有1/3被工业和建筑业吸收，余下的2/3中一半进入服务行业。此后经济增长速度放慢，服装、制鞋等传统产业又在国际上失去竞争力，难以拓展就业，劳动力大量进入第三产业中的传统服务业和非正规部门。非正规就业一般指家庭服务、在5人以下微型企业工作及从事个体经营等，没有签订劳动合同，没有社会保障，得不到法律保护的就业。1985—1997年非正规就业增加了97%，正规就业仅增加6%。非正规部门就业已经占总就业人员的近50%，虽然是一个重要的“排气阀门”，起着缓解社会冲突的作用，然而工资一般只相当正规部门人员工资的一半，多数属于低收入群体。另外有大量劳力失业。城市公开失业率由1990年的4.5%上升到近年的8%～11%，有的统计称为17%。失业、就业不足、就业质量差，是造成城市贫困人口长期大量存在的重要原因。
3．城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求。城市贫民窟的人80%在最低工资标准以下，低收入人群很难在城市获得建房用地和住房，他们又不能退回农村，就非法强占城市公有土地（如山头、城乡结合部的公地）和私人土地，搭建简陋住房，搞违章建筑。适应其住房需要，贫民窟的房地产商及非法交易的黑市也发展起来。
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4．公共政策不够完善。如巴西的税收体制是根据各州工资标准确定税收，按税收贡献向各地返回，使地区差距拉大。再如，国家教育开支向中、高等教育过度倾斜，初等教育相对萎缩，在中等教育阶段重视普遍教育和人文学科教育，而轻视中等职业技术教育和师范教育，不利于改善低收入阶层子女受教育和就业状况。
对我国的几点启示
1．准确理解城镇化的内涵，合理把握好城镇化进度，使城镇化的速度与经济社会发展的实际水平协调起来。就城市化水平而言，巴西同经济发达国家之间的差距已经很小，已属于高度城市化国家，但就工业化水平和整个社会经济的发展水平而言，巴西是无法与这些国家相比拟的，这说明，巴西城市化相对于工业化和整个社会经济发展水平而言是过度的。在巴西，由于越来越多的人口集中于少数大城市，也产生了城市人口过度集中的问题。例如，70年代，圣保罗和里约热内卢集中了全国工业就业劳动力的50%。这两大城市的人口已占到巴西全国人口的38%左右。城市化的过度发展和城市人口的过度集中，已使巴西染上了以城市人文、生态环境恶化为特征的“城市病”。推进城镇化是促进我国经济快速增长、优化经济结构、提高人民生活水平的基本途径，也是解决我国“三农”问题的根本出路。对城镇化发展方向给予了充分肯定。我国正处在城镇化加快发展的重要时期。为了促进城镇化的健康发展，必须认识到，城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，不仅表现为农村人口转化为城市人口的过程，同时也是城市功能不断发展完善的过程。我国实现城市化将是一个比较长的历史过程，要延续到2020年以后，不能急于求成。推进城镇化关键是逐步形成合理的城镇体系，促使大中小城市和小城镇协调发展。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。要有重点地发展县域中心小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进。城镇化率不宜作为各地发展指标互相攀比。
2．城市化并非能自动解决农民问题，关键是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。巴西的情况表明，并不是农村人口进了城就解决了农民问题，进城农民就不了业，没有社会保障，只不过是由农村的贫困人口变为城市的贫困人口。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年城镇化率将达到57%，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。要在注意发展高新技术产业的同时，充分利用国内外市场，继续重视发展传统工业，大力发展劳动密集产业，发展多种服务业，促进中小企业发展，充分发挥其在解决农村劳动力就业的作用。
3．保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城乡之间能够“双向”流动，对城镇化的健康发展至关重要。巴西的经验教训提醒我们，城镇化能否健康发展，与农村的土地制度关系很大。巴西大量农民的土地被大地产主所兼并而破产，不得不流入城市，被排挤出土地的农民数量远远超过城市就业能力的增长，一些人进了城，没有工作，又无法退回农村，从而就变为城市贫民，形成大量的贫民窟，成为一大社会问题。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分农民的土地承包权，让农民在城乡之间“双向”流动，有助于防止大量的无地农民集中于城市，形成贫民窟，产生严重的社会问题。有承包地作为农村人口向城镇转移中应对不确定性及各种风险的生存保障，进得了城，回得了乡，就不会既失业又失地，变成没有回旋余地的社会问题。不能剥夺农民的土地承包经营权，只有农民向城镇转移有了就业、收入、住房等生活基础，他自身感到有条件放弃承包地了，才允许自愿放弃，这样既不束缚农民进城的手脚，又能使城镇化健康发展。不论扩大农地规模、推动农业产业化经营，都不能制造无地农民。应当明确，在目前的发展阶段，土地作为农民生存保障资料的功能将在很长时期内不可能改变，要充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性。农民土地承包经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，不能拔苗助长。农村劳动力在城乡之间“双向流动”的特点在相当长的时期内也不可能改变，从而稳定农民土地承包经营权的政策也就不可动摇。
4．要调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注城镇低收入群众和进城就业的普通农民工。巴西的情况表明，农村人口进城，除了就业之外，较大的问题是安居问题。由于在一个时期里对农村流入城市找就业岗位、生活出路的人口的居住问题置之度外，缺乏安排，这些人除露宿风餐外，迫于无奈，在城市边沿占用公有土地和山头，自行搭建简陋住房，形成一片片与政府公共管理和当地社区分离的贫民窟，酿成的社会问题越积越多。待到一个时期，政府改换政策，想要资助这些低收入人群，改善社会治理，除去种种犯罪毒瘤，已是困难重重。我国农民进城就业与巴西无地农民进城有很大区别，一些人没有工作干还可回去，但相当一部分人，将是长期拖家带口在城镇就业生活的低收入群体，城市应当对他们的居住问题有制度性的安排，防止那种贫民窟及众多社会问题的发生。这就需要从现在起就在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注城镇低收入群众和进城就业的普通农民工。城市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划，让一部分外来人口逐步融入城市，这样有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。
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