|
中国网中国视窗 改革开放30多年来，东莞立足实际，抢抓发展机遇，实行市镇村组几个轮子一起转，调动各级积极性，推动农村集体经济持续发展。农村集体经济成为诠释“东莞模式”的有力注解，成为反映东莞市改革开放成就的靓丽名片。 一、东莞农村集体经济的发展现状 （一）总体情况 本研究所指的东莞农村集体经济的主要范畴包括：东莞下辖32个镇街的镇一级的集体经济及各镇街下辖的各村组集体经济。东莞农村集体经济可用四个特殊来概括： 一是特殊的规模总量。截至2013年底，东莞市村组两级集体总资产1316.6亿元，约占全省同级集体总资产的34.1%；净资产1060.2亿元，约占全省同级集体净资产的39.1%。村组两级总收入141.0亿元，纯收入93.9亿元，村均分别达2536万元、1689万元。村组两级净资产超过1亿元的村有310个，占全市总村数的55.8%；村组两级纯收入超过1000万元的村有284个，占全市总村数的51.1%。 二是特殊的发展模式。1970年代末，东莞兴办了全国第一家来料加工企业，掀开了农村集体在无资金、无技术、无人才、无市场的情况下，利用旧祠堂、仓库等作简易厂房，引进外资开办来料加工厂，发展集体经济的序幕。随着工业化的推进，外资的大规模涌入，农村集体逐步走上一条开发土地，修建厂房，兴办“三来一补”和“三资”企业，发展加工贸易，分享工业利润，壮大集体经济实力的路子。伴随城市化进程的加快，农村集体经济逐步从市场竞争性领域退出，重点发展资源性物业和收益相对稳定的行业，进一步做大物业租赁经济。通过这种“出让土地、建厂收租、以地生财”的发展模式，农村集体不仅获得租金、管理费等直接收入，而且借助人口扩张、消费增加和土地升值获得大量间接收益。 三是特殊的经济地位。作为东莞市经济发展的重要载体，农村集体经济不仅为全市经济发展提供了土地、厂房、资金等基本要素，还集中了全市2/3的户籍人口、2/3的经济存量、2/3以上的工商企业。可以说，全市经济发展的基础——土地，主要来源于农村集体经济组织；全市经济发展的成果——生产总值和财税收入，也主要来源于以农村集体经济为载体的工商企业。 四是特殊的社会贡献。农村集体经济是保障村级组织运转、增加农民收入、维护社会和谐稳定、促进农村城市化的重要物质力量。村（社区）的运转费用以及治安、环卫、计生、社保等公益福利费用基本由集体经济承担，以集体经济为载体的工商企业有效解决了农村居民就业问题。作为“藏富于民”的可靠保证，集体经济承担着2/3户籍人口的福利分红；农民人均收入中来自集体经济直接分配的占1/6，加上与集体经济间接相关的收入超过1/3。2013年，东莞市农村居民人均纯收入27214元，分别是全国、全省的3.06倍和2.33倍。在集体经济发展的辐射带动下，全市农村居民整体上实现了宽裕小康，农村基本公共服务实现了全覆盖。此外，农村集体经济在完善基础设施、改善城市环境、促进农民市民化等方面发挥了重要作用，有效加快了农村城市化进程。 （二）发展中突出显现的困难 虽然东莞农村集体经济的发展取得了很大的成就。但也出现了不少困难和问题。国际金融危机爆发后，突出显现的困难有： 1、经营模式单一，经济增长乏力 长久以来，东莞绝大多数村组集体经济的主要依靠建厂房出租获得租金收入，其他经营性收入来源少，门路不广，方式单一，是典型的以物业投资租赁为主的经济。2013年全市村组两级经营总收入为163亿元，其中物业出租收入为118.9亿元，占比为72.94%，铺租收入14.4亿元，占出租收入的比例为13.4%，而铺租占全部收入的比例只有8.83%；直接经营、投资收益、存款理财等非物业出租收入占总收入的比例为27.0%。近年来部分镇街、村组开始往物业高级化、来源多元化和收入经营化方向发展，但收效甚微，目前只有虎门、厚街和长安等少数转型升级步伐快的地区实现不再单一依赖厂房出租获得收入。纵观广州、深圳、苏州、温州等地的农村集体经济发展模式，其收入来源更加多样化。由于农村集体经济的发展是依赖“卖地—建厂房—收租”的传统路径，不仅一半以上的集体资产由土地转化而来，超过七成的收入源于物业出租，而且集体资产的保值增值主要依赖土地转让收益。随着可用土地资源减少和物业折旧日益加大的情形下，集体资产的保值增值已显难以持续的局面。 2、贫富差距较大，收不抵支严重 单一的经营模式又导致不同村集体组织的经营状况出现好坏不一，贫富差距较大的现状。单一的物业出租模式使得集体经济组织收入的高低主要取决于当地产业起步发展的早晚和工厂数量的多少。起步早，其工厂数量多的村集体，其出租收入自然丰厚，而起步晚的一些后发区域则发展艰难，靠借债发放分工，以牺牲子孙后代的利益来换取当代人的福利。如此一来造成村组的财富差距较大，经营成功的村社其收入比较可观，而部分贫穷村社则靠发债度日，2010年金融危机发生后东莞“希腊村”的说法也因此甚嚣尘上。近两年来得益于经济形势改善和经营有方，发生资不抵债的情况有所减少，但不同村集体经济组织之间仍然存在较大的贫富。据有关统计显示，2014年上半年全市收不抵支村（两级）有253个，占总数的45.3%，收不抵支经联社314个，占总数的56.3%。截至6月底全市仍然有资不抵债经联社2个，其中一个资不抵债金额高达189万元。 3、红利分配失控，费用不减反增 我市农村普遍实行政经合一的管理体制，集体经济承担着保障股东分红、维系社区运作的双重职能，决定了集体经济管理者抱持“稳字当头”的管理理念，不愿承担风险，承担不起“可能失败”带来的后果。同时，由于“平均股权、平均收益”的产权制度、重大事项村民（股民）集体讨论的决策机制、村民（股民）直选干部的产生方式，导致基层干部管理工作行政化（如不懂经营管理的干部硬着头皮顶上，担任集体资产的经营者）、经济行为短期化，只注重当前利益和局部利益，考虑集体经济发展不足。 据统计，2014年上半年全市分红增加的166个村中纯收入无增长的有41个，个别镇街分红失控；年初农村换届选举导致上半年全市村组会议费同比增长76.5%，有394个村此项费用增加，纯收入下降村中，有部分就是因为选举费用大，而选举费中的最大开支是村民误工补贴；全市约四成村替村民承担个人应缴社保，2013年村组社保开支上升7.6%，如不及早改变集体替村民“买单”的做法，随着社保费率逐年递增和缴费基数增大，2017年集体社保开支将近17亿元。另据调查，截至2014年4月底，村组银行借款中有八成利率上浮，按当年借款本金计算，因利率上浮每年须多付利息5000万元左右，特别是有些高负债村，已经陷入负债越多，信用评级越低，承担利率越高的恶性循环。因此，这种现象值得警惕，村组减债仍需常抓不懈。 农村集体经济增收越来越困难，迫使我们将转型升级摆在重要的位置上。而城镇化工作在全国的推进展开，则使转型升级增添了更新的内容。 二、新型城镇化背景下农村集体经济的机遇与挑战 近年来，东莞的城镇化进程日益加快，目前的城市化率已超过88%，东莞已完成城市化发展的初始阶段和加速阶段，进入向高级城市化迈进的自我完善阶段。2014年11月18日，我市专门召开新型城镇化工作会议，《关于全面推进新型城镇化发展的意见(征求意见稿)》和《东莞市关于优化城镇空间格局提升新型城镇化发展水平的实施意见》等政策性指导性文件也相继出台，由此东莞的城镇化进程步入提质增效时期。东莞在新时期确立的城镇化发展战略定位是建设“国际制造名城、现代生态都市”，通过发展先进制造业和现代服务业，促进城市发展与人口、产业、资源、文化相协调，努力建设成为区域功能突出、经济持续发展、生态优美怡人、交通安全便捷、生活舒适方便、文化气息浓厚、社会和谐稳定、公共服务健全、人文关怀备至的新兴城市。 （一）新型城镇化的新元素 纵观我国主要发达地区的城镇化发展进程，并结合当前东莞正在实施的城镇化战略，我们认为，东莞的新型城镇化主要体现在三大方面： 1、新“产”，即新的产业格局和产业体系。改革开放三十年来东莞是依靠劳动密集型产业起家和发展起来的，主要通过三来一补的加工贸易形式，以牺牲环境、资源、土地过度开发和吸收大量廉价劳动力为代价赚取少量的加工费，在微笑曲线中始终处于底端位置。东莞提出的新型城镇化战略明确指明，要通过构建结构优、质量好、效益高、绿色低碳的现代产业体系，为新型城镇化提供产业支撑，并且提出要通过改造升级优势传统产业，大力培育发展战略型新兴产业，优先发展现代服务业来做大做强产业集群和新型专业镇，进一步擦亮“东莞制造”的品牌。 2、新“城”，即城市建设和城市管理的新方式、新常态。东莞的新型城镇化战略强调要突出抓好城市建设和管理，提升城市综合承载力。提出通过打造“适度超前、功能完善、配套协调、高效可靠”的基础设施网络，大力推进智慧城镇建设，狠抓“三旧”改造，来切实提升城市管理水平，增强东莞的城市综合承载力。在新形势下，城市建设规划更加科学，城市管理更趋于柔性化和人性化。 3、新“人”，市民素质的新特点和市民需求的新高度。新型城镇化核心是人的城镇化，东莞经过多年的发展形成了比较特殊的人口倒挂结构。在新城镇化背景下，更多的高素质外来务工人员、本地农村人口要与城镇户口市民共同生活、同住一个屋檐下。要解决他们本外融合、农市一体的问题，就要建立基本公共服务的“同城同待遇”机制，让所有居住证持有人享有与户籍人口同等的就业、教育、医疗、文化等基本公共服务，同时还要满足市民多层次高层级文化、政治参与、民主管理等方面的需求。 （二）新型城镇化新元素与农村集体经济的融合与冲突 在新型城镇化背景下，农村集体经济能否主动适应城镇化发展的新常态、新元素，决定了其是否能够实现新形势下的转型升级和发展壮大。我们认为，农村集体经济与城镇化的新元素存在以下融合和冲突关系： 首先，在两者的融合上，一方面农村集体经济为东莞的产业发展提供了足够的支撑，为城镇化发展积累了足够的物质基础和要素。东莞的农村集中了全市三分之二的户籍人口、三分之二的经济存量和三分之二以上的工商企业。从土地、资金、人才和产业基础上为东莞的新城镇化提供了必需的积累和支撑。东莞的新城镇化战略提出的要发展战略型新兴产业和现代服务业的定位也必然要建立在现有的产业基础之上，城镇化发展所依赖的大量高素质人口中的相当一部分也要通过提升现有人员的素质产生。另一方面，农村集体经济的转型升级和发展壮大也可以借助新型城镇化中的新元素来获得源源不断的动力。足够的高素质人才、现代化的产业结构和运作规范的管理手段，可以帮助农村集体经济破除制约发展的羁绊和束缚，如通过高素质人才可以提升农村人口的文化素质和思想观念；通过“三旧”改造来盘活现有的土地存量；通过统筹城市管理（如环卫、治安、基本公共服务）来降低农村集体经济的运作成本和管理负担，让农村集体经济组织能够轻装上阵等等。 同时也必须看到，农村集体经济的发展现状与东莞的新城镇化中的新元素存在一些冲突和矛盾，主要表现在： 第一，现有产业格局与新城镇化要求的现代产业定位不相融合。现有的农村产业为东莞的经济发展做出了巨大贡献，但现在已经到了不得不转型升级的时候，再拖延就会贻误时机。在这改革攻坚的关键阶段，一方面既不能完成舍弃现有的产业，另起炉灶，对现有产业全面推倒重来；另一方面又要为战略性新型产业腾出足够的发展空间，要提供充裕的要素、资本和人才。要艰难地在发展与保留之间取得平衡。 第二，管理手段单一和无序化与城镇化发展要求的管理规范化、统筹化不协调。由于农村集体经济广泛散落在全市32个镇街园区，带来了前期管理的无序、粗放，导致许多镇街“重建轻养”、“重建轻管”，“城市病”日益严重。今后要强化市域统筹协调，就会使得一些镇村组为了全局，放弃局部的利益，付出一定的代价。 第三，人口结构和人口素质与城镇化发展的要求不相适应。根据城镇化发展规划，到2020年东莞的常住人口城镇化率要达到92%。但东莞目前仍然有50%的户籍人口还没有享受到普遍、完整的公共服务，有90万户籍人口还不是真正意义上的市民，而是半城市化的居民。提升现有人口素质，让他们能够均等享受城镇的基本公共服务，推动常住异地务工人员市民化、本地农民生产生活方式市民化，是新型城镇化必做的功课。而这就会带来本地农民与外来人员、城市化居民与半城市化居民的利益调整。如为留住和吸引高素质人才，必须改变常住人口的服务质量和保障水平低于省平均水平的局面，缩小公交、医疗、教育等民生类公共设施服务水平的本外差异，作为公共服务配套设施提供主体之一的农村集体经济难免要适当承担，就相对降低了村民福利，引起村民的不满。此外，城镇化对农村集体经济组织、社区管理组织的管理者在工作能力上提出了更高的要求，管理者们如不能适时提升，就不仅会因为不善疏导而引发传统农民与城市文明的冲突，还会因为不能自我调整而落伍出局。 第四，城市规划、建设和生态环境与城镇化发展的定位格格不入。由于城镇规划的相对滞后，导致城乡“二元结构”和“半城市化”问题突出，生产、生活、生态空间混杂交错，整合基本成形的格局难度极大；又由于城镇产业的超常规性，导致先有产业聚集，再有城镇建设，“土地城市化”快于“人口城市化”，人口环境资源约束日益凸现，生态环境存在大气污染、水土流失、垃圾处理能力不足等问题。而解决这些问题，比起中心区，下面镇、村、组的任务更重、更艰巨。 （三）农村集体经济面临的机遇与挑战 在新形势下，农村集体经济机遇与挑战并存，只要能够足够重视并加以合理引导，农村集体经济就能在东莞新城镇化过程中汲取充分的营养，获得强劲的动力，在新形势下顺利完成转型升级的重大任务，为全市的产业转型升级和高水平崛起贡献力量。 1、农村集体经济面临的挑战 直观上看，农村集体经济在新城镇化面临的挑战主要有： 第一，权力运行更加规范、管理要更加科学。新的城镇化战略不仅对市镇村各级权力组织进行了合理的界定和细致的规范，而且要求农村集体经济管理者要适应新形势下新市民对政府决策和民主管理的更高诉求。过去集体经济的责权利不对等导致集体经济内部管理较为混乱，权力运作几乎没有有效约束，在为全市经济发展做出贡献的同时，也留下很多后遗症，制约了集体经济的做大做强。 第二，产业发展和其他决策要更具有前瞻性。新城镇化条件下，集体经济管理者要更加具有战略眼光，要适度超前，不能再走“边走边看”、“做完再看”的老路，特别是不能再回到过去“当代花钱子孙还贷”、“先发展再治理”的道路上去，在产业发展、城市规划、政策制订上要更具前瞻性。另外，自2015年起东莞将强制推行农村集体经济组织预算管理制度，村集体经济组织需提前制订未来一段时间内财物状况、各项收支和资金流转等一系列计划，呈交上级部门审核。这表明村集体经济管理者不仅要知道怎样“赚钱”，让集体资产保值增值，更要清清楚楚、透明地“花钱”。 第三，发展要更具融合性。新型城镇化战略提出后，农村集体经济的发展将不再是自身单一的发展和局部的发展，而是要置身在全市城镇化发展的大背景和全市经济区大组团发展的大背景下，主动融入，彼此协调，“一盘棋”联动，协同发展。要把农村集体经济转型发展放在全市改革发展稳定大局和推动城乡一体发展布局中去考虑、谋划和推进，切实强化顶层设计、政策配套、协同联动，才能有效破解转型发展中的难题。农村集体经济的管理者不能再将发展的眼光局限在本村组、本辖区，而应该从全市发展的角度出发，站在区域协同发展的高度来组织和领导本级村集体经济的发展。 2、农村集体经济面临的机遇 2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村和农民问题的重要途径，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义。综合来看，在新城镇化背景下，东莞农村集体经济面临难得的发展机遇，主要包括： 第一，国际制造业名城、现代生态都市的定位为农村集体经济指明了方向。东莞城镇化战略确立建设国际制造名城、现代生态都市的目标，这一角色定位既是对东莞几十年发展历程和现状的科学研判，也为农村集体经济指明了方向。农村集体经济在当前及今后相当一段时期便可围绕它来规划乡村变迁和镇区发展，规范运作社会管理，确立与规划合拍接轨的产业体系。 第二，组团式发展为农村集体经济提供了动力。东莞城镇化发展战略提出要构建“一中心四组团”的城市格局，推动城市空间从分散到聚集、从多组团到大组团、从“行政区经济”向“经济区经济”转变。这意味着农村集体经济发展不再受行政区间的隔阻而单打独斗，而是搭上大组团发展这座顺风车，广泛借助市场机制，联合不同力量实现规模化发展，避免重复建设和无序竞争。 第三，城市统筹规划、统一管理为农村集体经济提供了支撑。农村集体经济管理者和经营者学历普遍不高，在内部管理、资产营运、项目经营上缺乏专业知识，缺乏系统思维和长远眼光，这在很大程度上导致集体经济发展低端化、无序化，而且还严重浪费了土地、资金，牺牲了环境和城市有效承载量，城镇化战略提出在城市发展规划、从容建设和有序开发上，要发挥好规划的引领和统筹作用，做到一本规划一张蓝图干到底。这将为农村集体经济在城市建设、发展规划上提供更专业的指导和更有秩序地统筹。 第四，科学完善的财政体制为农村集体经济提供了资金保障。城镇化发展战略提出要进一步理顺市和镇（街道）财权和事权关系，合理加强市级在基本公共服务、重大基础设施建设和维护、区域协调发展方面的支出责任，强化镇（街道）社会管理和地方公共服务责任，改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拨经费系数比例。这些将为农村集体经济发展撇下沉重的支出包袱，特别是在环卫、治安和公共服务方面的负担，使其发展资金更加充裕。 第五，广阔的发展空间和巨大的市场容量为农村集体经济提供了有效的市场需求。新型城镇化将有利于促进城镇基础设施和公共服务投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能，促进投资、消费和出口“三驾马车”协调拉动，为农村经济发展壮大提供大量的市场需求。此外，通过实施“三旧”改造等工程既为农村集体经济发展提供了好的市容环境，也为村集体组织减轻了拆迁、安置等带来的高额成本。 （东莞社会建设研究院 供稿） |
|
|
