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中国网中国视窗 2014年中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系与治理能力的现代化战略目标，并对“创新社会治理体制”作出了具体部署。这为推进社会治理创新指明了方向。东莞市作为改革开放的前沿阵地，通过30多年的高速发展，迅速从一个传统农业县发展成为新兴工业城市，创造了“东莞奇迹”。然而，经济实力雄厚的东莞市，当前仍面临着基层矛盾丛生、本外人口融合困难等治理难题。基层社会治理的发展水平远远滞后于经济的发展水平，导致东莞社会“有管理但缺乏治理”。因此，在当前东莞“经济新常态”的大背景下，需要构建与之相适应的“治理新常态”，以此进一步推进东莞经济社会的持续发展。本课题从村（居）理事会的角度出发，重点挖掘东莞社会内部的资源与动力，通过充分发挥基层组织与群众的作用，为基层治理创新奠定组织基础与主体基础。 2015年1月，华中师范大学中国农村研究院课题组先后走访了莞城、虎门、大朗、黄江、凤岗、望牛墩、中堂、沙田等8个镇街，11个村（社区），其中包括4个城市社区，2个村改居社区、4个普通村庄和1个新型社区。围绕“村（居）理事会与基层治理”这一主题，课题组对基层干部和村（居）民进行了深入访谈和实地调查，重点调查了东莞基层治理的实践、开展村（居）理事会的条件以及面临的问题等。通过深入细致的实证调查，为课题组开展研究积累了丰富的一手资料。 一、村（居）理事会与基层治理创新的条件与基础 十八届三中全会之后，在推进国家治理体系与治理能力现代化这一战略目标的指引下，东莞亦出台了一系列政策促进社会治理的改革与创新。通过充分发挥基层的自主性与创造性，东莞在健全基层治理体系，促进社会组织发展，促进公共服务均等化等方面进行了积极探索，这些为推进村（居）理事会与基层治理创新奠定了良好的基础与条件。 （一）健全基层治理体系，构筑坚实组织基础 2013 年，东莞提出“创建全省创新社会管理引领区”的目标。在综合改革中，东莞注重创新基层治理体系，探索基层党团组织、自治组织、社会组织的相互联动，为推进基层治理创新奠定了良好的组织基础。 1、构建以党工委为核心的领导基础。在党组织设置上，东莞率先推动全市村、社区设立党工委，明确党工委是所驻区域的村（居）民自治组织、各类经济组织和社会组织的领导核心。在党组织统一领导下，促进村（社区）党务、居务、经济事务“三整合”，推进“三个一肩挑”，即党工委书记、村（居）委会主任和股份经济联合社理事长由一人担任，总揽全局、协调各方。2014年，东莞市在全省率先完成村（居）两委换届选举，“一肩挑”和“交叉任职”的比例分别达 86.7%和87.1%。通过夯实基层党工委的领导地位，明确党工委在村（居）发展上的职责，为促进基层治理改革筑牢了根基。 2、强化村（居）委会的自治功能。过去，村（居）委会承担大量上级政府部门布置的行政事务工作，自治组织功能难以充分发挥。东莞试点设立 48 个社区政务服务中心，主要承接和落实政府部门延伸到村（社区）的劳动社保、人口计生、社会事务、综治维稳、公共安全、文化教育等行政管理事务，以此来减轻村（居）委会的行政事务压力，使其花更多的时间推动村（居）民有效自治。比如中堂镇潢涌村创新了“评选文明户”制度。村两委召集党员和村民代表共同制定评选文明户的规章制度，每年评选一次村里的文明户，并对其给予一些荣誉和物质奖励；再从每两个村民小组评选一位文明标兵户，给予荣誉和物质奖励。村级的这项举措起到了树立榜样的作用，大大激励了村民遵守乡规民约，有利于维护家庭和睦，进一步促进村庄和谐。 3、培育和引导社会组织的发展。东莞市放宽社会组织准入门槛，出台相关的以奖代补和启动资金补助的鼓励方案，明确政府购买服务，注重发挥工、青、妇等传统群团组织作用，加大社会组织培育力度。截止2014年，东莞市登记注册的社会组织达到了2928家，不同类型的社会组织都得到了发展，经培训的社区和社会工作者 6000 多名。经调研，社区自发成立的组织也是种类繁多，大多只是在镇里备案，主要以文娱兴趣组织居多。其中也不乏群众自发成立的亮点组织，比如凤岗镇油柑埔村的“家长义工协会”等。 （二）拓宽基层社会参与渠道，丰富基层治理形式 1、以社工服务为补充丰富基层服务形式。在社工服务方面，东莞市、镇政府加大财政投入，设立专门的基金，通过政府购买服务方式，大力引进和培育民办社工机构，全力促进社会服务专业化。在每个社区服务中心配备1名以上的社工，编织起覆盖城乡社区的社工服务网络，构建了“社工带动义工开展志愿服务”的社会服务体系。通过社工服务不仅降低了政府行政成本，还大大提升了政府服务水平。同时，不断推进社工服务的制度化和规范化，明确了社工服务项目种类，建立社工服务达标体系，详细说明社工服务工作涵盖范围，引入受服务村（社区）服务质量的反馈机制，对各项服务指标进行评价，量化社工服务人员工作成效。 2、积极拓展村（居）民参与基层社会治理的渠道。一方面，丰富社会服务组织类型，根据需求探索出了具有针对性的服务组织，如家长义工协会、长者服务协会、妇女权益保护协会等。另一方面，着重打造一批品牌服务组织，为基层民众的日常生活提供服务便利，树立服务组织便民务实的品牌效益，引导村（居）民加入服务组织。此外，引导基层创新村（居）民自治的实现形式。例如，莞城街道的罗沙社区创新居民议事会制度，通过“居民自主提议、一事一议、群众评议、政府审定”的代表议事机制，鼓励居民积极参与自治管理，有效解决了与居民日常生活息息相关的事情。大朗镇长富社区明上居小区搭建党组织、居民小组、业务会、房地产开发商和物业公司“五位一体”的协商对话机制。通过挖掘小区领袖、小区骨干、小区能人，设立小区议事室，每月召开居民议事会，共同协商解决小区的问题，有效激发了居民参与的积极性。 （三）促进公共服务均等化，打造良好服务基础 2011年起，东莞市围绕转变政府职能、推进政府公共服务到社区，提升社区服务。同时，重视加强和创新基层社区治理工作，逐步构建起以政府为主导、以社会组织和社工为补充，社会广泛参与的社区服务体系，逐步实现行政服务向基层延伸，社会服务更广泛、更便利、更专业。 1、加强政府对公共服务的统筹作用。东莞市立足市镇统筹，根据“保基本、保必须”的原则，从市镇参与税收分成收入中切块 5%，设立公共事务补助专项资金，专门用于补助村（社区）负担较重的治安、环卫、行政管理等重大公共事务开支。2013年，村（社区）公共事务补助资金总额达12.2亿元，切实减轻了农村基层的负担。实施治安管理统筹。以镇街为单位对各村（社区）治安联防组织进行全面整合与统筹管理，按常住人口数量的3.5‰统一配置村级辅警，由市镇统一补助村（社区）治安经费开支，委托镇街公安机关进行统一管理。实施环卫管理统筹。以镇街为单位统筹村级环卫管理事务，逐步由市、镇两级承担村级环卫支出，由镇街统一采用市场化方式负责村级环卫保洁、垃圾收集工作，并统一将垃圾转运至无害化处理厂进行处理，实现了城乡环卫标准化、一体化管理。2013年，江南社区集体年收入约2000万元，但社区治安、环卫和行政管理三个领域的支出就达560万元，市财政每年下拨给社区治安、环卫和行政管理补贴166万元，约占这些领域支出的28%，明显减轻了社区压力。 2、以政务服务中心为载体优化基层行政服务。根据服务地域半径、服务人口等指标，以“一村一中心”、“多村一中心”等模式，4个试点镇建成35个社区政务服务中心试点，协助政府加强基层社区的管理和服务。按照“事、权、责、财”对等原则，各社区政务服务中心主要承接和落实政府部门延伸到村（居）的劳动社保、人口计生、社会事务、综治维稳、公共安全、文化教育等行政管理事务。社区政务服务中心工作人员总数按户籍人口 300 人配 1 名、外来常住人口3000 人配 1 名的标准配置。各镇街可根据社区管理难度和服务人口数量，按照精干的原则，在不超出标准的情况下，自行确定辖区内每个社区政务服务中心的人员配置数量。其中，设主任 1 名，副主任 1－2 名，工作人员中原则上要有 1 名新莞人，便于开展非户籍常住人口的服务管理工作。社区政务服务中心工作人员实行年薪包干制，各镇街可根据村（社区）的实际情况或参照市直行政事业单位第四类聘员的供给标准，自行设定政务服务中心主任、 副主任和其他工作人员基本工资、岗位津贴和福利补贴的具体标准，以确保工作人员队伍的素质和稳定。35个社区政务服务中心的建立，每年节省社区行政工作费用3700万元，社区工作人员减少近三成，既减轻了村（居）社区的政务负担，又为群众提供了方便、快捷、高效、优质的政务服务。 3、以综合服务中心为平台提升基层服务水平。2011年起，东莞连续三年将社区综合服务中心建设纳入市政府“十件实事”范畴，投入近 1 亿元高标准建设55个社区综合服务中心示范点。截至2013 年底，东莞市55个社区综合服务中心示范点共开展服务活动24575场次，惠及群众1269301人次，丰富了群众业余生活，提高了居民生活质量，如“4 点半学校”等。在莞城街道罗沙社区，社区综合服务中心有3000平方米，设有28个功能室，中心共服务群众达6000多人次。社区综合服务中心集福利性、公益性、便民利民服务于一体，把社区文化、体育、养老、助残等各种服务设施集成于社区综合服务中心这一综合性服务平台，整合了各类社区资源。在实践中，有的社区通过统筹建设社区综合服务中心与社区政务服务中心，把社区服务和政府公共服务职能都集中在社区综合服务中心这一平台办理，如调研中凤岗镇的三正社区，实现了政府公共服务与社区服务有效整合。社区综合服务中心的服务项目由村（居）民自主提议评议、中心审定，变“政府配餐”为“群众点餐”，市、镇财政按“以奖代补”的方式进行适当补助。通过社区综合服务中心的点菜式、项目式服务，拓展了社区服务内容，创新了社区服务方式。 （四）促进新莞人融合 东莞作为“世界工厂”，外来工众多，在830 万常住人口中，非户籍人口达到640 万，人口倒挂的问题比较突出。为了促进外来人口的融入，将外部的人力资源真正转化为内部动力，东莞积极探索和建立异地务工人员的社会融合机制， 1、探索异地务工人员参与社会建设的模式。异地务工人员服务管理是东莞创新社会管理的重要内容，努力实现与户籍居民民主权利和参与机会的平等化，在社区新莞人服务站设立新莞人兼职咨询员、联络员；选择优秀新莞人党员挂任社区党工委兼职委员（不带薪），已实现有一半以上的社区配备新莞人为党工委兼职委员；吸纳优秀新莞人参与“智慧社区”建设。深入开展“新莞人文化权益保障机制研究”，突出引导企业、社区精心组织策划以农民工为主要对象的公益文化活动，着力把农民工纳入城市公共文化服务体系，打造了文化暖流、新莞人才艺大赛、“越唱越红”农民工歌唱大赛等一系列品牌活动，建立的“农民工文化人才培育与扶持机制”被文化部评为农民工文化服务示范项目。 2、探索建立新莞人社会融合机制。推进新莞人就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务全覆盖。建立和完善积分享受基本公共服务制度，鼓励新莞人参与社会管理，加强新莞人权益保障服务。鼓励建立新莞人社会服务组织，为其提供融入城市社会的平台，使他们享有与本地居民同等的权利和义务，让他们都能参与到当地社会经济发展的进程中，共享共建社会经济发展成果。东莞市在广东省率先取消积分入户指标限制，实施与积分制相协调的户籍、社保、教育、住房等配套政策，逐步将 640 多万异地务工人员及其子女纳入基本民生服务覆盖范围。例如，异地务工人员社保参保人数达 2000多万人次；68.03万名异地务工人员子女在莞接受义务教育，占全市中小学生人数的79.1%，其中 23%以上约14.2 万人在公办学校就读；东城街道在4个社区公开选聘优秀异地务工人员进入社区党组织和居委会班子。 二、东莞村（居）理事会与基层治理创新的困境 随着经济社会转型节奏的加快，东莞在取得经济成就的同时也积累了一些社会领域的深层次问题，如自治组织发育不全，治理主体合作不深、社会组织参与不足等，共同决定了其社会治理相对处于起步阶段，运行机制不够健全,发展水平不高。 （一）基层自治组织不健全，群众自治能力不足 基层自治组织是保障群众“四权同步”（选举权、决策权、管理权、监督权）有效实现的重要载体，又是基层政府与群众建立直接联系和维护社会和谐稳定不可或缺的重要桥梁。但当前东莞市基层自治组织形式单一，功能缺失，一定程度上制约了群众自治能力的发挥。 1、村（居）委会普遍承担了过多的行政工作和经济任务，无暇顾及自治事务。东莞市推行村党工委书记、村委会主任和经济联社理事长三个职务“一肩挑”，三套班子成员交叉任职，以经济分社取代村民小组，这些举措虽然加强了党对集体经济的监管，协调了村两委关系，但也不同程度地带来了“以党代政、政经不分、自治弱化”的问题。正如一位村党工委书记所言：“虽然现在成立了社区政务中心，但事实上村干部也要做好行政服务的协调工作。此外，还要谋划如何壮大村集体经济发展，要对股民负责。这些工作任务已经十分繁重，没有精力再去了解村民的需求，更不用说带领村民自治了。” 2、社区普遍缺乏协商议事类组织，难以满足民意表达和群众参与的需要。目前，东莞对于涉及居民利益和意愿的重大事项，主要通过村（居）民代表大会来讨论。然而，由于村民代表往往与股民代表身份相互重合，当讨论事务涉及到非股民时，非股民的村民反而无法为自己代言。如沙田镇杨公洲村，有户籍村民1966人，外来人口1.3万人，全村共有65个村民代表同时兼任股民代表。当讨论涉及村庄发展的关键问题时，这部分外来人口虽然居住在村庄，但是缺乏议事的平台，他们只能集体“失声”。 3、社区普遍缺乏监督评议类组织，难以提升群众的认同感和满意度。目前，东莞在村级集体经济组织设立有监事会，基本保障了股民对集体经济运作与发展的知情权和参与权。村民民主理财小组也仅限于监督村级财务情况。但是，对于村级重大事项决策程序和落实情况、党务政务居务财务公开情况、自治章程和村规民约的执行情况、“两委”干部履职及廉洁自律等情况的监督，尚无制度化的组织对其进行“事先把关、事中审查、事后问责”的程序性监督，这种制度漏洞不但会降低村干部的威信，也会消解村民关心村务的热情。同时，长期以来对农村公共服务的评议都是采取“上级评定、自我评定”的模式，而作为服务对象的村民没有评议权，政府服务与村民需求之间存在着张力。随着村民享受公共服务水平的提高，村民参与评议的呼声不断高涨，参与评议的要求逐渐强烈，但评议行为想付诸实践却寻不见载体，找不到依托。 （二）多元治理主体合作不深，治理资源挖掘不够 单凭政府应对转型时期出现的新问题和新情况，往往出现“政府出力不讨好，花钱找骂”的尴尬局面。而多元组织参与社会治理，可以有效解决政府管不了、管不好的难题。然而，当前东莞在创新社会治理中，政府与多元主体的合作并不深入，也未能有效撬动治理资源服务于社会大局。 1、“政经合作”不足，缺乏企业共建。东莞作为“世界工厂”，其辖区内企业云集，这造就了东莞的经济奇迹。然而，经济组织作为创新社会治理不可缺少的主体之一，在东莞却并未发挥应有价值。如望牛墩镇横沥村陈主任表示：“辖区内的7家企业只要保证按时缴纳地租就行，最多可以让他们承担一部分环保费用，其他就不指望他们为村里发展做些什么了。”调查中像陈主任这样想法的村干部并不在少数，这也就限制了企业在社会治理中发声发力。同样在城市社区，辖区内商家和物业参与社区治理和服务的也寥寥无几。 2、“政社合作”不足，缺乏社工共谋。东莞市毗邻深圳和香港，在引进专业社工组织和人员方面有着便利优势。但是调查发现，几个社区的社工组织并未体现出应有的专业性，社区与社工组织的合作也仅限于在购买的服务项目上，而“社工+义工”和“社工+社会组织”的培育模式则几乎没有发展起来。究其原因，正如凤岗镇三正社区的主任所言：“社区引进的这几个社工都是外地刚刚毕业的大学生，他们缺乏公益项目的运作经验，也对社区居民缺乏了解，在带动居民一起参与志愿服务上很困难，也就谈不上帮助社区培育社会组织了。” 3、“社社合作”不足，缺乏居民共管。乡贤和热心居民是参与社会治理的有益力量。调查中发现这些乡贤大多是厚德长者、草根人才、公益骨干和社区精英，但是东莞并未将这些人才资源用活用好。比如凤岗镇油甘埔村每年都会召开离休老干部座谈会来表达慰问，但此举仅仅是停留在关心的层面上，并未以组织化或机制化的方式发动乡贤来贡献智慧和力量。再如以乡亲为纽带的异地商会和新莞人，其调解外来人口矛盾纠纷的能力强于本地干部，如果能将其直接聘为镇村的人民调解员，那么累积的矛盾纠纷就更容易得到排查和化解。 （三）尚未形成有效的治理体系，制度化、系统化不足 东莞市在近年的基层社会治理创新中，基层基于实际的问题和需求，有了许多零星的探索，也取得了一定的成效。但从全市层面来看，社会治理创新的“经验做法”多于“长效机制”，改革缺乏顶层设计，缺乏系统性，尚未形成一个完善的社会治理体系，社区治理架构仍不清晰，制约了改革的持续推进。同时，在机制建设方面略显不足。 1、缺乏民主协商机制。即在涉及居民利益的重大事项和居民关心的小事实事上，应鼓励和支持自治组织、社会组织、驻区单位等各方力量，同过民情恳谈和评议等方式，健全村（居）提事、议事、定事、做事、督事、评事机制，推进社区民主协商的制度化、规范化和程序化。 2、缺乏社区治理机制。即针对传统农村、城中村、“村改居”社区、高档商品房社区、外来人口社区等不同类型的社区找到最合适的自治单元，进行分类分级治理，形成“社区服务型自治、小区功能型自治、楼栋微自治”的社区治理体系，引入多元主体参与社区治理，并把这种探索提炼成社区治理的机制创新。 3、缺乏“四社协同”发展机制。即社区、社会组织、社工、社会力量联动的新模式，针对东莞实际，重点培育一批纠纷调解类、文体活动类、居民互助类的社区社会组织，并建设社会组织孵化基地，发挥社工的辐射带动作用，尤其注意引导新莞人参与社会治理。 4、缺乏法治化治理机制。即牢固树立依法治理的观念，促进政府依法行政，建设法治政府。提高居民的民主和法制意识，构建社区依法自治的治理体系。运用民主思维和法治手段实现政府与社会的良性互动关系，创新政府依法行政、居民依法自治、社会依法治理良性循环的基层治理格局。 三、东莞村（居）理事会与基层治理创新的路径 根据对东莞市8镇11村（社区）的调研以及和东莞市社工委领导的座谈，后期东莞创新基层治理的方向可以从顶层设计、制度保障、市场运作、社会协同和互动参与这五个方面入手，不断提升基层的治理能力。 （一）村（居）理事会与基层治理创新的基本原则 1、依法治理原则。基层治理创新和自治能力培育，必须遵循依法治理理念。按照法治化和制度化要求，加强村（社区）组织制度化建设，村（居）理事会的各项规章、章程、运行机制和活动开展不得违背法律法规，基层自治的实践和良好运行要由法治保障。 2、党委领导原则。实现理事会的有效有序运转，必须强化村（社区）党工委的核心引领作用。加强党工委对村（居）民自治组织、集体经济组织和其他社会组织的领导，确保村（社区）党工委在重大事务协调运转中发挥主导作用。 3、多元协商原则。在法律法规的约束下，普通群众、乡贤、企业家、党员干部和精英能人等村（社区）不同主体合理表达利益、需求，通过共谋机制，集思广益、共同协商，实现融合共存，推动村（居）民自治和村（社区）长远发展。 4、融合共治原则。东莞市基层治理创新离不开新莞人的参与。成立的村（居）民理事会鼓励新莞人参与社会管理，吸纳新莞人参与协商，倾听他们的诉求，兼顾其利益，引导他们积极参与村庄（社区）公益事业，培养主人翁意识和公共精神，加快推动居民与农民、原住民与新移民的融合。 （二）构建村（居）“四位一体”治理格局 在基层，搭建党组织、村（居）委会、村（居）理事会与社会组织“四位一体”的基层治理体系。其中，村（社区）党工委是基层治理的领导核心，指导与统筹辖区内各项工作以及各种组织活动开展。村（居）委会是基层村（居）民自治组织，为村（居）民实现自我管理提供指导与服务，并接受党组织的领导。村（居）理事会是在党组织的领导下对村（居）委会自治形式的一种补充，是在村（居）民代表大会授权下拥有评议、监督等功能的自组织。社会组织以服务村（居）民为导向，按照“社会化+市场化”的模式，为村（居）民提供志愿服务和社会服务，其成员可以是村（社区）干部、村（居）民、企业代表等自愿加入，提供志愿服务；也可以是社工人员，由政府购买社工服务按市场化模式运作。 1、强化党工委的核心领导。党工委在村（社区）治理中发挥核心领导作用，统领和指导村（社区）治理。一是充分发挥党员在社会治理、服务中的模范带头作用，党员可以个人身份加入到政务服务中心、综合服务中心、村（居）民理事会和其他组织之中，引导以上组织的制度建设。二是发挥党组织的指导、协调与监督作用，指导村（居）委会的自治事务，协助小组理事会的成立，并监督其功能发挥。三是建立党员联系群众的制度，并定期举办相关活动，党员发挥先进作用引导居民更多地参与村（社区）治理。 2、发挥村（居）委会的自治功能。一是培育和孵化多元自组织，其中包括协助建立统筹协调自治事务的理事会，并且指导理事会的制度建设，监督其功能发挥，但二者不存在上下级的领导关系，而是相互补充的关系。二是引导功能型自治组织的成立，诸如村（社区）群众自主组成互助小组、文娱小组等团体，推动村（居）民自主开展活动。三是自身开展服务型自治，即推动基层事务的“一站式”服务，充分发挥政务服务中心和综合服务中心的自身优势，减轻村（居）委会的行政压力，释放自治活力，真正实现便民、利民、惠民。 3、完善政务服务中心的行政服务。政务服务中心开展村（社区）行政管理和服务工作。一是对于公共服务事项，如社保、低保、劳保等在社区设立服务窗口或站台，实行“一站式服务”，简化不必要的服务程序，居委会加以指导与监督。二是对于服务性的行政职能，比如环卫、治安、市政等，需要村（社区）协助的工作，归属政府购买服务范畴，建立“权随责走、费随事转、事费配套”机制。三是村（社区）、村（居）民可联合镇街和相关职能部门，共同监督和评价政务服务中心，提升其服务效能。 4、完善综合服务中心的服务功能。一是强化村（社区）综合服务活动的有效开展。通过保证基础设施的有效利用，实现服务的常态化，避免“花瓶式”服务。二是推动综合服务中心的体制机制建设。按照“村（居）委引导、群众参与、专人维护、两级评价”的原则，可制定《村（社区）综合服务中心运行章程》等制度性文件，明确其职责，实现规范化运作。三是引导服务市场化。积极整合资源，在政府购买的服务范畴外，积极推动“社企合作”模式。 （三）创新“组为基础，两级联动”治理层级 在基层，切实发挥村小组的作用，依托小组推动自治落地。在村组两级的基础上成立村组村（居）民理事会。从村（居）委会自治角度来说，以小组为单位，征集村（居）民各项意见上传给上级，相应地，上级相关政策也可以小组为单位下达给家家户户。从自组织角度来看，两级村（居）民理事会的联动能够有效激发自治的内生力，实现村（居）民的互动共治。同时，进一步健全管理层次扁平化、管理服务一体化、资源分配均等化的管理体制和社会力量向基层流动的传导机制。 另一方面，东莞市基层群众之间利益关联非常紧密，同时小组和经济社大体重合，即治理单元和产权单元基本重合。为便于成立的理事会具有可操作性，村（居）理事会以小组为单位成立小组理事会，按其职能相应地划分四个小组，分别是纠纷调解小组、公益服务小组、民意征集小组和村务评议小组。理事会内部设有理事长1名，理事成员若干。两级理事会皆是在村（社区）党工委领导以及村（居）委会的指导、监督下成立，由其对村（社区）或以下自治单元的所有自治事务进行评议，对村（居）民之间的矛盾进行调节，对村（社区）公益事业进行扶持。 图1：东莞基层治理框架
（四）划小自治单元，创新村（居）民理事会实践 1、以“党委领导、有效补位”原则“定性”，创新固本强基的自治载体。村（居）民理事会，是在村（社区）党工委领导下，对村（居）委会自治工作的一种补充。村组两级理事会发挥“功能补位”作用，共同构建固本强基的工作载体。重点以“党委领导、有效补位”原则“定性”，明晰理事会是社会组织而非政府机构，避免行政化。同时，明晰理事会与“同乡会”、“慈善会”、“宗亲会”的本质区别，并重点处理好村（居）委会和理事会的关系，由村（居）委会“唱主角”，起主导作用，理事会“做配角”，起补位作用；重点处理好理事和群众的关系，以理事的威望、能力和公德引导群众、组织群众和服务群众，但不以理事想法代替群众想法，不以理事利益代替群众利益。 2、以“横向到边、以德为先”原则“定人”，凝聚基层治理的社会合力。当前，由于政府和村（居）“两委”在社会管理过程中的能力极为有限，导致在基层管理中出现了“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”。为此，在党委、政府的领导和指导下依法组建两级理事会显得尤为必要。通过两级理事会“定人”的广泛性、先进性和代表性，有效发挥理事会的“三大作用”。一是“定人”的广泛性。在固本强基中发挥“补位”作用，把基层自治、精英治理和政府激励有机统一起来，拓宽基层治理的人力资源、智力资源、财力资源；二是“定人”的先进性。在基层自治中发挥“聚力”作用，使基层治理有了自己的“智囊团”、“财力库”和“义工队”；三是“定人”的代表性。在共建共享中发挥“抓手”作用，形成了横向到边的群众参与网络。其中，村（居）民理事会理事以选举、推荐形式产生，由本村（社区）有威望、有能力、有公德的老党员、老教师、老模范、老干部，以及村（社区）中长者和村（居）民代表、复退军人、经济能人、外出乡贤等德高望重的人员组成。从人员配备来看，每个村（社区）的村（居）民理事会成员不少于11人，其中理事长1名，纠纷调解小组成员2名，公益服务小组成员2名，民意征集小组成员2名，村务评议小组成员4名，交叉任职不超过50％。每个村（居）民小组应至少有一个村（居）民理事会成员名额。村（居）民小组理事会成员不少于5人。 3、以“民事民办、民事民治”原则“定责”，营造共建共享的自治氛围。明确理事会的主要职责任务是协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治。总体职责是“议事、协调、监督、服务”，做到议事不议政、商议不决议，避免职责重叠。村（居）民理事会根据自身定位下设四个小组，即纠纷调解小组、公益服务小组、民意征集小组和村务评议小组。首先，纠纷调解小组的职能主要是化解邻里纠纷，维护基层稳定。其次，公益服务小组主要由理事会成员牵头将村（居）民召集起来组成义工队，联合社工，形成“义工+社工”的模式，在基层培养公益精神。再次，民意征集小组是针对村（社区）中的重大事项进行项目性征集，或者是就村（居）民的不同阶段的需求进行定期性征集，及时有效地做到上传下达。最后，村务评议小组是指在村（居）民代表大会授权范围内对本村（社区）日常的自治情况进行评议、行使监督职能。村（居）民理事会在授权范围内针对村（居）民委员会不适当的行为可提交村（居）民代表大会进行讨论。村（居）民小组理事会的职责，由村（居）民小组会议决定。 4、以“法治先行、民主产生”原则“定选举”，规范理事产生的一般程序。村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员的选举、罢免和补选，在村（社区）党组织领导下进行。明确理事会理事成员产生须经村（社区）党支部审核，镇（街）备案登记，由村民小组公布后确认成为理事成员，并由理事成员会议选举产生理事长、副理事长、秘书长。一是成员的选举。先由本小组有选举权的村（居）民选举产生小组理事会成员，再从各组一级理事会成员中推选产生村一级的村（居）民理事会成员。选举可以实行不提名候选人直接选举的办法，也可以先由村（居）民提名候选人、再进行正式选举。选举时，村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员候选人，得赞成票超过本村（居）民小组有选举权的村民半数以上的，记为当选。当选人数多于应选名额时，以得票多的当选；当选人数少于应选名额时，应对不足的名额另行选举。选举实行无记名投票、公开计票的方式，选举结果当场公布。选举时，应设立秘密写票处。村（居）民理事会、村（居）民小组理事会任期与村（居）民委员会任期相同。二是成员的补选。村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员出现缺额时，由缺额成员所在村（居）民小组有选举权的村（居）民按照规定补选。三是成员的罢免。村（居）民小组五分之一以上有选举权的村（居）民联名，可以提出罢免本村（居）民小组的小组理事会成员和本村（居）民小组选举产生的村（居）民理事会成员。罢免应当有罢免理由。被提出罢免的村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员有权申辩。罢免动议由村（社区）党组织受理。村（社区）党组织应对罢免理由进行调查核实，并及时召开村（居）民小组会议，通报调查结果。罢免须经本村（居）民小组有选举权的村（居）民过半数表决通过。村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员选举、罢免和补选结果，应向全体村（居）民公告。任何组织、个人不得指定或强迫他人选举、罢免村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员。 5、以“组织引导、双向互动”原则“定管理”，保证民事民治的有效运行。首先，加强理事会成员的培训。以镇（街）为单位，以各级党校作为培训主阵地，以党校教师授课、优秀理事会代表经验介绍授课组合，采取集中培训、交流培训、远程培训等形式，对理事会理事进行轮训，着力提升理事履职素质和能力。同时可以由镇（街）出资购买社会培训机构的服务，对理事会成员进行专业化的培训。其次，村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员应当固定联系本村（居）民小组村（居）民，经常听取他们的意见建议，了解掌握村（居）民利益诉求。再次，村（居）民理事会成员经常无故缺席村（居）民理事会会议或不认真履行职责的，由村（居）民理事会提议，经其所在村（居）民小组会议通过，终止其职务，并补选村（居）民理事会成员。最后，村（居）民理事会、村（居）民小组理事会成员每年应向本村（社区）小组村（居）民报告其履行职责的情况。 （五）强化长效机制保障，提升基层群众自治积极性 1、深化投入机制，保障自治运转。村（居）民理事会作为一个自组织，没有自己的盈利来源，其正常运转又离不开一定的资金支持。因此，健全其投入机制是理事会有效运行的财力保障。一要推动政府购买服务。将属于政府及其职能部门范围内的部分公共服务事项，以政府购买的方式，转交给社会组织、企事业单位等具备条件的社会力量承担。二要设立各项“活动基金”。鼓励和引导企业、社会团体和个人以资金、物资、技术等方式支持村庄（社区）建设，设立各项“活动基金”，形成以政府公共财政投入为主体，村（居）民自愿和社会各界捐助为补充的建设投入机制。 2、落实奖励机制，促进群众自治参与。激励因素能够激发人的参与积极性。村（居）民理事会和理事会成员服务群众的项目在一定程度上都可以收到不同形式上的补助。一是由镇（街）设立“以奖代补”专项基金，对效果突出、运转良好、自治活跃的组织以补贴奖励，可设立不同等级的奖励制度，激发社会组织的“二次活力”。二是将志愿者为村（社区）提供的服务和服务的效果及时公布，让广大居民知晓和认可，使其获得成就感。三是以“志愿积分”的方式，将志愿者和热心村（居）民提供的志愿服务按时间折算，在需要时获得志愿机构提供的同等时间服务。 3、完善评价机制，协调多方共同发展。村（居）民理事会建立村（居）民、村（社区）、政府和第三方评定的多方评议机制，量化评估手段，其中政府和村（社区）各占20%，村（居）民和第三方各占30%，同时，建立多元化的评价渠道，如采用“积分考核”、“星级评比”等，加强对理事会的评价和激励。以镇（街）为单位，对作出积极贡献的“优秀理事长”、“优秀理事”给予适当奖励，同时可以建立村（居）民理事长“年度评议、以奖代补”、竞争性项目奖补、一事一议财政奖补等激励政策。在有条件的地方可以以编写村歌、撰写村史、设公德榜等形式，把理事公德载史入册。 （东莞社会建设研究院 供稿） |
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