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建立统一规范的稽查取证制度
2016.1.12中国税务报
郑光忠
取证程序不严谨、证据不全、证据效力不足……这些问题的存在，不仅会导致案件调查失败，同时会增加税务机关执法风险。税务机关提高执法水平，需要构建科学、规范的稽查取证制度。
在当前的税务稽查工作实践中，一些基层税务机关由于工作疏忽、执法不规范等原因，导致案件查办过程中出现取证程序不严谨、证据不完整等问题。此类问题如果不加以关注和解决，不仅会降低税务稽查效率，同时会产生很大的执法风险。
案件：
某房企案取证环节疏漏多
2014年8月，某市税务机关稽查人员对A房地产有限公司实施税收检查，发现该企业存在以下问题：A公司2012年3月支付1.27亿元，购买某商业银行对B建设工程有限公司1.8亿元借款及1.8亿元违约金的债权包（该债权包系B公司因建设“某通商企业大厦”项目向某商业银行抵押借款，无力偿还产生）。2013年10月，A公司向法院申请强制执行，拍卖B建设工程公司投资的“某通商企业大楼”的土地使用权及在建工程，经评估，该项目的公允价值为2.07亿元。
A公司将拍卖的相关收益列为资本公积及递延税款项目管理，并未缴纳企业所得税。稽查人员发现A公司此笔交易后，认为2.07亿元拍卖所得扣除1.27亿元债权成本后，差额部分应作为2013年度该企业的应税所得，遂对企业作出了补缴企业所得税，加收滞纳金的税收处罚建议。
该案案值不小，企业违法事实也较为清楚，企业也已在相关文书上进行了签字确认。但该局案件管理委员会在对案件进行审理时发现，该案在证据采集上却有不少问题，存在执法隐患。
1. 本案《检查通知书》的送达回证上只有一名检查人员签字，而非稽查小组全体检查人员签名，执法单证有缺陷。
2. 调取企业的账簿资料清单上，未显示资料归还时间。清单上显示的信息，无法确定税务机关否在3个月内归还了企业相关资料，程序证据存在瑕疵。
3. 该案在取证过程中，办案人员曾从法院取得了强制执行程序的资料复印件，但该资料却无法院盖章，外调证据并未进行有效证据转换，其效力存在问题。
4. 该案稽查小组认为企业行为应定性为偷税，但案件卷宗中却没有企业主观故意隐瞒收入的相关说明和询问笔录，认定结论多为办案人员主观推定，证据不充分。此外，在调查过程中，稽查小组未对B建设工程公司开展外调，B公司是否还存在其他可执行财产尚不明确，涉案企业取得债权的成本1.27亿元，是否可在此次拍卖收益中作全额扣除处理，相关证据仍不够充分。
5. 在办案过程中，税务人员未取得企业的公司章程以及2013年度的资产负债表、利润表以及企业所得税申报表等资料数据，基础证据缺乏。
本案查办中，因上述取证问题的存在，使税务机关的执法存在很大风险。如果企业翻案，提出行政复议或行政诉讼，税务机关将处于被动。所幸该案在审理环节就发现了问题，检查人员通过开展补充调查，进行证据补正，最终使该案顺利查结。
分析：
为何稽查取证会出问题
稽查案件中，证据是否充足、事关税务机关行政执法的成败。在执法实践中，不少稽查案件因取证的规范性、证据的完整性、证据的证明力方面存在问题，最终导致案件调查失败，甚至产生行政诉讼。取证方面存在的问题大致有以下几类：
1. 案件基础证据缺失。如检查人员在调查时，未收集企业各类财务报表、企业所得税申报表、纳税人的工商营业执照等资料，致使案件信息不完整，这种情况下，如果发生诉讼，税务机关将处于被动。
2. 事实证据举证不充分。常见问题为案件查办中未取得充分确凿证据，直接用推定方式定性，缺乏严谨的执法态度。或是仅凭一份检查工作底稿直接定案，草草结案，未形成完整的证据链。
3. 程序证据不规范。如未履行检查告知及出示检查证等程序，直接入场检查；未制作相关文书的送达回证，或制作不规范，无当事人的签章等。案件查办时，如存在较严重的程序违法情况，将直接导致行政诉讼失利。
4. 外调证据未能进行有效转换。如检查人员从公安局、法院、工商局等部门提取相关证据时，并未请相关单位盖章并提供相应说明，致使相关证据效力不足。
5. 税务文书对证据表述不到位。具体表现为对当事人的违法事实未作出相应的证据列举或存在证据混乱问题。
笔者认为，上述问题的产生，其原因主要有以下几点：
执法人员业务素养有待提升。检查人员在调查取证过程中，规范执法意识不强，未严格遵守相关取证程序规定，认为只要企业承认违法行为，即大功告成，证据采集程序是否规范、证据是否齐全并不重要。在这种情况下，一旦进入后续听证、复议阶段，即陷入被动。此外，办案时证据审核意识也不强，案件复核部门往往关注案件查办中税法是否适用与数据计算准确问题，但对案件证据基础是否扎实却未予更多重视。
证据采集缺少统一的规范和制度。目前，我国税务机关在稽查取证方面尚无统一的制度和规范，基层税务机关在调查取证时，也无规范、完整的税务证据管理办法可参照。关于税务稽查调查取证的有关规定散见于税收征管法或稽查工作规范的个别条目中，并未形成体系。实践中，检查人员调查取证时，多数参照行政诉讼取证的标准来执行，但行政执法标准毕竟不同于司法标准，这样做会导致各地税务机关执法尺度不一，不利于规范执法。
对策：
构建规范的稽查取证制度
以规范化、标准化为目标，建构科学的稽查取证制度，不仅符合稽查现代化发展趋势，同时有助于推动税收法治建设，提高税务机关执法水平。
制定稽查取证制度规则。在制度设计时，应明确稽查取证的环节、时限、种类、主要涉税违法行为的取证要求，以及税务稽查案件证据审查、证据保全、未按规定取得证据的责任等内容，规范稽查证据采集的各项工作，使稽查取证活动有法可依。
税收征管法修订过程中，应专门设立稽查“证据”章节，以提升取证法律效力层级。同时，应在修法时，适当加大税务稽查检查权和收集证据的权力，加大稽查调查取证时相关单位和人员不配合取证的处罚力度，以增强税务机关稽查取证能力，提高案件查办率。
建立健全证据审核与证据规范化监督制度。应明确检查人员对企业进行初步检查后，如有疑难问题，稽查复核部门可以提前介入，通过集体研究、判断企业违法性质，确立取证方法和取证程度，提高稽查取证质量。对已查结的案件，稽查复核部门需严格按照复核制度要求，强化证据审查，确保证据取得的程序合法、形式规范有效。同时，加强对案件取证及证据规范化监督检查，推进稽查证据规范化工作。
明确证据收集原则。其一，收集证据应遵循充分、完整原则，按照行政执法取证的规范和标准收集证据，形成证据链。其二，收集证据应遵循客观、真实原则，以事实为依据，严格适用行政推定，应将“无罪推定”的司法原则推行适用于行政执法领域。其三，收集证据应强调及时、有效原则，避免随时间的推移，证据发生变化甚至损毁、灭失，导致案件调查失败。其四，收集证据应遵循程序合法和形式规范的原则，严格履行法定程序，保障当事人合法权益，在证据形式上不留欠缺或瑕疵，使证据具有其应有的效力。
增强执法人员的取证意识。检查人员在开展调查时，应时刻具有取证意识，应充分认识税务检查是一项严格的执法活动，任何一个处理、处罚决定的形成，都需以充分确凿的事实为依据，否则一旦产生争议，进入行政复议与行政诉讼程序，没有证据支持的决定将给税务机关带来不必要的麻烦和损失。
作者单位：厦门市地税局稽查局
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