王安石变法前北宋与辽夏两国两次和议的岁币数量 表1 时间 和议名称 银（万两） 绢（万匹） 茶叶（万斤） 1004年 1044年 宋辽澶渊之盟 宋夏庆历和议 10 7.2 20 15.3 0 3 资料来源：解玉璋，王安石传，湖南人民出版社，2013年 国务院发展研究中心2013年招标课题“改革方法论研究——基于古今中外经典改革案例的视角”课题组
王安石是中国历史上杰出的政治家、思想家、文学家，他力主推动了“熙宁变法”，新法实行了16年，“中外府库，无不充衍，小邑所积钱米，亦不减二十万”。然而这场旨在改变北宋积贫积弱局面，以“理财”、“整军”为中心，涉及政治、经济、文化、社会、军事多个领域的综合配套改革，最终在宋神宗去世后，被彻底废止。学界关于王安石变法的既有研究成果很多，本文拟着重从改革方法论的视角对其进行分析。 “家法”治下日渐贫弱的北宋王朝 公元960年，陈桥兵变后赵匡胤“黄袍加身”。即位后，他吸取五代十国王朝更替的教训，为防范“篡位之风”，使除皇帝外任何个人、群体或机构都没机会大权独揽，在政治、军事、经济等领域制定了一系列“上下相维，内外相制”的制度，称为“宋朝家法”。这些自以为设计精巧、考虑周全的“家法”在被严格推行上百年后，过度的“分权与制衡”导致了行政体系的“弱和散”。到北宋中叶，国库亏空、军事屡战屡败，追根溯源，无不与恪守“家法”有关。 （一）政治领域的“家法” 职官制度是古代政治制度的重要组成部分。北宋推行的职官制度，总体呈现的特点是：分臣权、集君权，重文轻武。 1.分割相权，牵制兵权 宋代延续唐朝旧制，设立三省制，但在职能设计上，已有很大调整。皇宫内只保留中书省，由宰相单独向皇帝请旨。门下、尚书移出宫外，两省长官不能再预闻最高命令。设立与中书省职级并行的枢密院，由枢密使主管军事，宰相不再掌管军政。 为防止武将拥兵自重，建立枢密院三衙统兵体制，兵权一分为三，利用枢密使来牵制带兵的大将，枢密使有制令之权而无握兵之重，大将有握兵之重而无制令之权。到宋太宗时，不但制令权被收归皇帝，而且大将在前线的行动皇帝也要加以控制。这种制度导致前线将领失去了统兵的自主权，无法因地制宜随时调整战略战术，在作战中陷入被动。这是北宋与少数民族政权战争屡战屡败的制度根源之一。 剥夺宰相对财政的直接控制，将尚书省原来的户部、盐铁、度支（主管经济出纳）三司地位提高，共同执掌全国财政，并互相牵制。此外，设立“考课院”，主管人事任免。由此，北宋宰相实际上失去了兵权、财权和人事任免权，这些权力最终都集中在皇帝一人手中。 2.设官分职 建朝之初，宋太祖留用大批前朝官员，但只有官位，而无实职。宋真宗时起，将“官职分开”制度化，整个官僚体系被划分为两套系统，一种是只领取俸禄而无实际业务的“寄禄官”，一种是有职务的“职事官”。“设官分职”导致“冗官”现象愈演愈烈。不断膨胀的官僚队伍，对财政支出形成巨大压力。 （二）军事领域的“家法” 北宋在军事领域推行的一系列制度，其初衷在于防止国家内部发生叛乱，但却导致军队在防御外敌时毫无反击能力。 1.实行募兵制度，使兵民分开 宋太祖建立募兵制的目的是实现兵民分开，避免出现协同造反。北宋军队共四种，分别为禁兵、厢兵、乡兵和藩兵，募兵制主要针对前两种，禁兵承担守卫和征战职责，厢兵承担各种杂役，无战守责任。这些兵“一经应募，终身为伍”，政府按年支付一定数量的廪给（俸禄）、衣服、粮食等。此外为避免流民形成武装割据同时，还实行招募饥民为兵的养兵制度，因而在遭遇自然灾害时，往往会有大量身体素质层次不齐的灾民入伍当兵“仰食于官”。募兵制既是北宋“冗兵”的制度根源，也是军队作战能力低下的重要原因。 2.实行军队更戍，使兵帅分开 宋太祖采纳宰相赵普的建议实施更戍法，派禁军分驻京师与外郡，内外轮换，定期回驻京师，实行每三年轮换一次防地，从而使“兵无常帅，帅无常兵”。这导致在实战中，帅兵配合度低，缺乏协同性，影响整体战斗力。 （三）经济领域的“家法” 北宋经济领域最主要的“家法”是“土地不抑兼并”，鼓励以买卖的方式进行土地交易。这种土地商品化政策的长期施行，使大量的自耕农土地被富有的大地主大官僚买走，失地农民越来越多。北宋的地主阶层约占总人口的6%~7%，但他们所拥有的土地数量超过全国耕地的半数以上。为应对日益庞大的国库开支，北宋政府还实行严苛的赋税制度，除夏秋两税外还有杂变之赋、身丁税、科敛等杂税外，还有支移、折变等苛法，农民还要承担极为繁重的职役负担。土地兼并与“冗税”导致社会矛盾日趋激化，农民起义不断。 如右图所示，由于一系列政治、军事、经济领域“家法”的长期施行，导致自北宋中期起，整个国家开始陷入积贫积弱的恶性循环之中。枢密院三衙统兵体制、募兵制、更戍法的推行使军队整体战斗力低下，在与少数民族政权的战争中不断打败仗，随之而来的便是频繁的割地赔款（见表1），而在战争中获得好处的少数民族政权则更变本加厉地侵犯边境，由此带来的巨额军费开支和战争赔款，再加上募兵制下的“冗兵”、设官分职下的“冗官”，使国家财政入不敷出。另一方面，北宋是典型的农业社会，主要税收收入源于农业税，“不抑兼并”制度使失地农民增加、可税土地数量不断减少。而面对财政支出规模的逐年扩大，政府为维持收支平衡、填补国库亏空，于是大肆增税，单位土地面积需缴纳的税额越来越高，“冗税”使农民不堪重负，揭竿而起，军费开支也随之扩大。由此，整个国家陷入内忧外患的困境中。财政收支在宋仁宗时期（1049-1054）仅能维持基本平衡，到了十年后的冶平二年（1065年），财政赤字规模已达到1570万贯。 王安石变法的三个阶段 面对“家法”治下日渐贫弱的复杂局势，王安石提出“祖宗不足法”，并在1069-1074年，暴风骤雨般推出大量新法，涉及财税、军事、教育、政治等多个领域。总的来看，王安石变法可以划分为三个阶段。 （一）变法的准备阶段（1067-1069年） 在这一阶段，王安石完成了变法的政治、组织准备以及改革方案的设计工作。 1.与宋神宗缔结君臣变法同盟 1067年，宋神宗继位，面对内忧外患的局势，他提出“天下弊事至多，不可不革”，迫切希望通过变法来重振朝纲。王安石在嘉祐3年完成的长达万字的《上仁宗皇帝言事书》中已阐明他关于实施改革的构想与方案，声名远播。在继位三个月后，神宗迅速起用王安石，先任命他为知江宁府，几个月后升为翰林学士兼侍讲，调入京城。熙宁元年（1068年）4月起，神宗开始召王安石入朝讨论变法事宜，经过数轮探讨，二人就变法事宜达成共识，决定“君臣共济此道”。次年2月，神宗力排众议破格提拔王安石为参知政事（副宰相），授权其着手准备变法。 2.创设制置三司条例司 “宋朝家法”中，为削弱相权，将尚书省原来的户部、盐铁、度支三司地位提高，代替宰相共同执掌财政大权。在变法前，王安石向神宗提议并获准创设制置三司条例司，将户部、盐铁、度支三司整合为一个部门，负责制定财政法规，统筹财政收支，审定每年的“上供格”，借此恢复宰相财政管理权。 新组建的制置三司条例司，吸收了大量的专业人才如均输、青苗法的拟制者吕惠卿，该机构“经画邦计，议变旧法，以通天下之利”，实际上成为变法的决策机构。虽然该机构因保守派的激烈反对，在仅仅存在了一年零三个月后以违逆祖制为名被撤并，但这期间该机构拟定了改革方案并颁布实施多部新法。 （二）变法的高潮阶段（1069-1073年） 1.颁布实施新法 熙宁二年至六年，王安石变法所涉及的新法几乎都在这一时期陆续颁布实施。 熙宁二年四月，制置三司条例司派遣刘彝、谢卿材等八人考察各地农田、水利和赋役情况。七月，设置发运使，实施均输法，按照“徙贵就贱，用近易远”的原则，根据京城仓储情况和年景好坏，在东南六路的各路之间，调剂漕粮和上供物品的供应。九月，推行青苗法，以各地的常平仓和广惠仓所积攒的货币和粮食为本钱，在每年春天青黄不接时，借贷给普通民户，到秋天庄稼成熟时偿还本金，并支付二分的利息。十一月，颁布《农田水利法》，要求各地兴修水利工程，所需材料根据当地居民每家每户的等级来分派。闰十一月，在各路设置提举使，监督新法推行。 熙宁三年十二月，推行保甲法和免役法。保甲法主要将村户每十户编为一保，五十户为一大保，五百户为一都保，每一保都要选出保丁，平时操练，战时入伍，从而几提高军队的战斗力，又减轻政府养兵负担。免役法主要是废除各户轮流在州县当差的徭役，由官府出钱雇佣专人当差，所需费用由各户分担，称为“免役钱”；原来不用负担差役的寺院、女户、官户，也要交纳一半的费用，称为“助役钱”。 熙宁四年二月，新的贡举法颁布，废除明经科，只通过进士一科来录取人才，进士殿试的题目也不再是诗、赋、论三个题目，而是考察切合时务的策论。 熙宁五年三月，市易法实施，由政府出资设立“市易务”，低买高卖，平抑物价，同时也向商户提供贷款，取息两分。五月，推行“保马法”，鼓励西北边境的民户领养官马，或者由政府出资，个人购买马匹并代养，到年底根据马匹的饲养情况，给予补偿，如果马匹生病或死亡，则需要民户赔偿。八月，颁布《方田均税条约》，“方田”是指向东西南北各走一千步定为“一方”，丈量土地；“均税”是指对丈量好的土地，根据土地的评估情况，厘定应缴纳的税额。 熙宁六年九月，颁行免行法，规定各行业的商户根据赢利多寡，每月向“市易务”交纳“免行钱”，不再轮流向官府上缴实物或到官府当差。此外，还有与军事相关的将兵法、裁兵法、军器监法等新法陆续推出。 2.新法的成效 （1）积贫状况初步改善。王安石推行的熙宁新政，虽然一直广受诟病，但新法在推出后基本都得到执行，取得的最直接的成效就是中央财政状况有所好转。神宗在位的“熙宁、元丰间，中外府库，无不充衍，小邑所积钱米，亦不减二十万”。到了哲宗继位的元祐元年，常平仓和坊场累积的免役钱达五千余万贯，“散在天下州县，贯朽不用”。而免役法、农田水利法、方田均税法等新政对于抑制土地兼并、打击大地主、大富豪和大官僚等特权阶层，减轻农民负担起到了一定的积极作用。 （2）积弱局面有所扭转。军事上，从熙宁元年（1068年）开始，神宗下令诸路监司，核实各州兵卒，按照新法规定裁撤冗军，将免去军职的年龄由61岁调整到50岁。次年，神宗又下令废除、合并各个军营。变法十年，王安石坚持每年裁减冗兵，治平年间（1064-1067年）的兵卒共有1162000人，到了熙宁年间（1068-1077年）已经裁减为568688人，规模缩减一半，仅保留相对精锐的力量，军费开支大幅下降，军队战斗力得到提升。1073年，在王安石的指挥下，王韶奉命进攻吐蕃，收复河、岷等五个洲，将边境线拓展两千余里，取得北宋历史上少有的军事胜利。 （三）变法的尾声阶段（1074-1076年） 在变法过程中，一些新政或因设计不合理，或因推行过急，或因用人不当，不仅在士大夫中激起强烈的反对意见，而且招致百姓抱怨，比如青苗法和免役法，本是保护农户的开源之策，最终却给农户增加更重的税负；市易法和均输法的初衷是要保护中小商户利益，打击豪强富商的垄断，但最终却演变为官办机构直接与商贾争利。此外，这些新法的实施，不断触动官僚地主、富商大贾的利益，保守派对变法的阻挠从未停止，甚至慈圣、宣仁两宫皇太后都说当年的“天下大旱”是“王安石变法乱了天下”。种种质疑和反对声音，神宗对变法出现动摇，君臣变法同盟开始出现裂痕。王安石于熙宁七年四月第一次罢相，又于次年二月官复原职，然而此时变法派内部已开始分裂，王安石再次请辞并彻底退出政治舞台。元丰八年（1085年），神宗病逝，哲宗即位，所有新法被当权的保守派逐一罢黜。 王安石变法的方法论启示 王安石所制定的一整套以“理 财”、“整军” 为中心的综合配套改革方案，除对“设官分职”（冗官）未采取直接裁撤措施外（提出改革科举制度及加强人才培养），针对冗兵、冗税均实施了有力度的改革，并 取得积极成效。王安石变法对“宋朝家法”的种种弊端都有所触及，甚至曾短暂恢复了宰相的财政管理权，还探索以征兵制取代募兵制、置将法取代更戍法，以期降 低军费、提高军队作战能力。但不幸的是，这些变法措施都在宋神宗去世后戛然而止。从改革方法论的角度，王安石变法可从正反两方面得出如下启示： （一）推行改革既要注重效率，也应把握整体节奏和力度 在 变法高潮期的四年，王安石发布了近二十套新法，仅1072年就颁布了包括市易、保马、方田均税、军器监法在内的数套新法。虽然改革效率很高，但这种集中轰 炸的、运动式的改革推进方式，忽略了社会和民众的可承受能力，“二三年间，开辟动摇，举天地之内，无一民一物得安其所；数十百事，交举并作，欲以岁月，变 化天下”，严重影响新法的执行和落实效果。 历史经验表明，针对新法，民众、社会都需要一段时间的消化期和适应期。如果操之过急，往往欲 速则不达。“熙宁新政”从一开始就面临着异常强大的反对势力，如果想使新法长久推行，就应有规划、有节奏的循序推进。例如在变法之初，首先选择相对容易落 地并受益者广泛的改革措施（如农田水利法）稳步推进，以不断取得的阶段性成果，树立民众对新法的信心，培养起新法的受益者和支持者，逐渐累积群众基础，从 而与既得利益集团形成对抗。而王安石短时期快速推出大量新法，使社会公众疲于应付，还没真正感受到一项新法带来的实惠时，另一项新法又开始实施。这种激进 式改革不但没有培养起新法受益阶层，反而使反对变法的群体越来越大，致使改革举步维艰。 （二）推行改革既要注重顶层设计，也应及时吸收基层反馈 王 安石变法主要是针对冗兵、冗官、冗费带来的一系列社会问题所实施的涉及政治、经济、军事、教育、文化领域的综合配套改革，改革方案由最高决策层统一设计和 推动。但王安石对自上而下的顶层设计过分倚重，没有认真吸取来自基层执行部门和民众对新法的反馈意见，并及时予以修正，因而一些新法在执行过程中严重偏离 设计初衷如免役法、市易法，而一些脱离社会生产实际的新法如保马法，地方政府也不得不强行落实。 由于缺乏必要的反馈和纠错机制，地方只 有执行新法的义务，而被剥夺了根据当地实情，因地制宜修正和调整新法的权利，一些地方官员为取得政绩，曲意逢迎。例如青苗法，有些提举使为了对上邀功、夸 大新法执行的成效，一味要求多放钱多收息，甚至强行摊派，规定各郡应缴纳的定额，即所谓“散青苗”。青苗法原本是为了给有需要的贫困民户提供帮助，但为保 证本金的回收并得到高额利息，在执行中，反而更倾向于贷给中等以上的民户，下等民户即使有需要也很难得到贷款。等到秋天民户上缴钱粮时，又巧立名目，加收 利息，虽然明文规定只收二分利，但实际上往往要缴纳三分或四分的利息。最终新法的惠民效果大打折扣。 （三）推行改革既要注重选拔人才，也应加快配套机制建设 人 才是改革推进的核心所在。王安石吸取“庆历新政”的经验教训，在变法之初即注重招揽人才，组建了一支隶属于他的变法队伍，这些官员从最初的考察实情到后来 的监督执行新法，被赋予了越来越多的职权，在变法过程中发挥了重要作用。但由于缺乏科学的人才遴选制度与必要的监督检查和绩效评估机制，这些官员任命和罢 免的评判标准仅仅为是否赞成新法、是否推行新法卓有成效。因此，那些刻意迎合新法、不择手段推进新法的如吕惠钦、曾布、蔡确、蔡京之流，反而更容易获得任 命和提升，而那些勇于直陈新法弊端如范纯仁、富弼、韩琦等学养深厚的有识之士却被排除在变法队伍之外，结果新法沦为渴望快速上位、获得权势地位的人的最好 阶梯。参与变法的人才队伍出现问题，成为王安石变法最终走向彻底失败的一大诱因。因此，在改革推进过程中，建立科学有效的改革人才选拔、培养、监督和绩效 考核机制，对改革成败至关重要。■
（课题负责人：魏加宁，课题协调人：王莹莹，课题组成员：陈爱茹、匡贤明、李文钊、梁琦、朱太辉、江晓成、刘祥东、甘顺利、彭旋、赵伟欣、姜启舟，报告执笔：王莹莹、梁琦） P7 |
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