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案例四 李某某等诉北京市朝阳区人民政府行政不作为案 【入选理由】 本案确立了行政不作为案件的如下裁判标准：上级行政机关和下级行政机关依法对相关事项均负有法定职责，公民、法人或者其他组织申请上级行政机关履行法定职责，上级行政机关在既无明确依据又未取得申请人同意的情况下直接将申请事项转交下级行政机关处理的，构成行政不作为。 【基本案情】 2014年10月22日，被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）收到原告李某某等14人邮寄的《村务公开申请书》，请求事项为由朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）向原告公开村务。朝阳区政府信访办公室将材料转至北京市朝阳区来广营乡人民政府(以下简称来广营乡政府)处理。11月17日，来广营乡信访办公室作出《受理告知单》。2015年1月13日，来广营乡信访办公室向原告作出《信访事项处理意见告知单》，并将《情况说明》同时作为附件送达原告。《情况说明》的主要内容为：第一、原告向朝阳区政府、来广营乡政府写信反映要求北湖渠村村民委员会进行村务公开问题，根据《北京市信访条例》第42条规定已经办结，来广营乡政府已于2014年11月5日向北湖渠村村民委员会发出《通知》，要求其按照相关规定对村务进行公开；第二、经调查核实，北湖渠村村民委员会每年进行两次村务公开，如需了解请于每年村务公开之时进行了解监督。原告不服，诉至人民法院，请求确认朝阳区政府未在法定期限内责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开的行为违法，并判令朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开。 【裁判结果】 北京市第四中级人民法院认为，根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。据此，朝阳区政府有对村民反映村民委员会村务公布事项进行调查核实、责令公开的职责。本案中，朝阳区政府收到原告要求其责令北湖渠村村民委员会公开村务的申请后，将其作为信访事项，交由来广营乡政府处理的行为，未完全按照《村民委员会组织法》的规定履行法定义务，故朝阳区政府关于其将此事交由来广营乡政府处理并无不当的主张没有法律依据，本院不予支持。因《村民委员会组织法》中规定责令公布需要进行调查核实是否存在所反映问题，故原告要求确认朝阳区政府未在法定期限内责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开的行为违法并判令朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会公开申请事项，无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用<>法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、朝阳区政府在本判决生效之日起60日内对原告关于北湖渠村村务公布事项进行调查处理；二、驳回原告的其他诉讼请求。 【典型意义】 本案涉及上级行政机关和下级行政机关均负有法定职责时，上级行政机关接到履责申请后将申请事项转交下级行政机关处理是否合法的问题。村务公开制度是我国村民自治制度的重要组成部分，是村民实现民主选举、民主决策、民主管理的前提条件，为保障村民的知情权，《村民委员会组织法》规定了村务公开纠纷的解决途径：村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。据此，朝阳区政府负有对原告李某某等人反映村务公开事项进行调查、核实的职责。当然，有时法律对行政机关管辖权的转移作出规定，例如规定上级行政机关可以将相关事项交由下级行政机关处理等。但《村民委员会组织法》并未作出此种规定，因此朝阳区政府将李某某等人的申请材料转交来广营乡政府处理的做法缺乏法律依据，来广营乡政府的处理行为也不能视为朝阳区政府履行法定职责的行为。 【专家点评】 中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授，北京市政府法治研究中心研究员金国坤：村务公开是《村民委员会组织法》规定的民主管理和民主监督的重要制度。为保障村民民主权利，乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门对村民反映的村务公开问题应当负责调查核实，责令依法公布。这是有关人民政府和职能部门的法定职责。县级人民政府以信访处理方式转交下级部门，并没有责令村务依法公布，法院认定其构成不履行法定职责，判决其履行法定职责，体现了司法机关有效监督行政机关依法行使职权，切实保护公民合法权益的职能。行政职能必须全面履行，不得放弃，不得转移。在上级和下级行政机关均负有法定职责的情况下，遵循先受理原则，上级行政机关责成下级行政机关履行，也负有督促之责。本案也为处理好行政机关上下级之间的纵向关系提供了警示。 |
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