关晓红| 清季引入近代文官考试的酝酿与尝试（二）

作者为中山大学历史系教授，

原文载《近代史研究》2015年第6期，注释从略

·专题论文·

清季引入近代文官考试的酝酿与尝试（二）

关晓红

　　为了促使考试外官章程方案顺利出台，两宫再次召见吏部尚书时，特别面谕：“此项章程遇有疑难问题，可向张之洞、袁世凯商酌办理。”由袁世凯和张之洞主持的直隶和湖北，所举办的各项新政活动成效较著，为各省仿效的典范，颇受清廷重视。丁未政潮后，两人先后奉旨入政务处参与政要。奉两宫的面谕，吏部特商之宪政馆，拟先请张、袁两大军机指示回复并指示机要，再行核办。

　　1908年2月初，外官考试章程即将出台的消息纷纷登载于各大报刊。据说为昭示郑重，章程先由政务处各大臣传阅后再奏陈请旨，并很快得到清廷批准。

　　宪政编查馆会同吏部所拟的《切实考验外官章程》（以下简称《章程》）共有六条措施，内容涵盖四方面：一是变通考试旧例，概令候选官员先行学习。凡捐纳、保举两项之道、府、同、通、州、县以及佐杂各员，一律俱入法政学堂，先考以文字，除文理不通及不能执笔者咨令回籍，无须入学外，其余各按其文理浅深分为长期、速成两班，限年学习，期满卒业。由督抚同司道按照法政课程切实考试，给有卒业文凭者方准赴差委。

　　二是饬令在各省的候补人员通行考试，按照学堂办法以分数之多寡定等第之高下，决定去留。考试成绩为一、二、三等者，给咨文凭、赴任差委；第四等留级学习半年或一年，再次考试；考试不及格者与此前不列等者，应即分别奏咨开缺、降补及勒令回籍，不得稍涉瞻徇。但“正途出身及高等以上卒业学生及历任重要差使各员无庸考试，统归考验办法”。

　　三是考验应条具实绩。此条针对由法政学堂毕业且已任官之员，以及“各项正途人员”中供差一年者。强调这两类官员入仕后仍要重加考验，了解其“是否学成致用，是否才长守洁”。具体办法为“仿照州县事实例”，各就其任职部门的主官及上级主官逐层加考，条列实在事迹，分列最优等、优等、平等、次等、下等，出具切实考语，于年终汇总，咨明吏部查核办理。

　　四是改定甄别办法，并对各级执行者进行督查处理。各省不得以候补官员在法政学堂学习的时间作为甄别年限，而应自各该员奉有差委日起，扣足供差一年，确实试验，方准出具考语。为确保上述措施落实到位，要求未设法政学堂的省份，三月内一律办齐。未能遵照上述执行或执行不力的各该管上司，予以严厉查处。

　　考验外官章程的颁布，可以视为清廷变相引入西方文官考试制度的一次尝试，它不仅力图推广仿行日本文官试验法的直隶经验，而且章程内容完全吸收了考察政治大臣戴鸿慈等推介文官考试制度的建议内容，具体表现在以下三点。

　　其一，将以专门学问为“入官之阶”的理念，融入章程制度的具体条文。将所学与所试、所用三者结合，以分科治学的专才而非熟谙词章的通才入官，而“不以工于文字为能”，是日本文官考试与科举及清代既有铨选制度区别最重要的特征。为此，该章程一改既往各省考核官吏统归布政使司的做法，强调考验须分别对口专业，“如财政归布政司、学务归提学司、审判归提法司、巡警归巡警道、工艺归劝业道之类”。

　　其二，采用“新法试验”。与既往入选外官并无具体考核规定与统一标准，只是笼统要求身言书判或才守政年截然不同，此章程将被统称为“外官”的各省官僚分为三部分，各层级考试或考验的方式与内容相异：第一部分为候选官员，他们首先必须经过入学前的文字测试，且根据测试的程度分等、分班，进入法政学堂学习法政课程。第二部分是候补官员，他们必须通过考试决定去留。考试成绩为一、二等者，可以直接赴任差委；第三、四等则须在留级学习后再次考试，若补考仍不及格或初次考试成绩已为不列等者，则直接开缺或降补。第三部分是正途出身初入仕途以及由新式学堂毕业任官者，他们虽然无须参加前述考试，却要通过所谓“考验”，其内容重在品学与任官期间的实绩。入仕后任职供差一年，则为最终能否正式录用的试验期。由此，《章程》所采新法既参考了新式学堂的考试办法，将应试者的法政课程成绩划等并甄别差委，也包括了前述吴钫向清廷介绍的日本文官考试方法。

　　其三，前述考察政治大臣戴鸿慈建议恢复清初保举失察时举主须连坐之法，亦与考验外官章程最后一条规定“出考上司应酌予议处”吻合。由吏部对违规或执行不力者予以监督处罚，有利于新章的推行落实。

　　简言之，考验外官包括了从候补者中选官的录用考试，以及对部分在任官员的考验、鉴别两方面。即对候选、候补官员（其经捐纳、保举途径候补者居多），通过考试了解其掌握文字表达和法政知识的程度；对于正途出身、曾任要差，以及近年由法政学堂毕业进入仕途的三类新晋人员，则采取考验的办法，即对其任职后的表现、品学与能力、实绩进行甄别划等，作为升擢或降级的依据。此举将“选（入）官”考试与“在任（职）”考验两者并举，前者偏重知识，后者则侧重能力，或了解被试者掌握与更新知识的程度，或考验任职者的业绩，甄别是否具有任职的能力素质。此外，《章程》不仅明确和强调法政学堂为官员的养成之所，而且督促各地督抚司道切实履行职责，依限3月内统一开设法政学堂，通过强化考试、考验来整顿淘汰捐纳、保举中的滥竽充数者，以适应新政对人才的迫切需求。

　　比较既往入官多重词章、义理、楷法的成例而言，这一改变确有取径西法之意，考试方式也仿效西式学堂，以分数划等决定去留，并衡量其是否继续学习或直接裁汰。值得肯定的是，作为制度构建不可或缺的基本要素，该章程在吸取了近代西方文官考试要素的同时，力图将清代已有的新旧制度（如清初的保举失察者连坐、光绪三十年创制的州县考核等）贯通整合，并设定了执行期限，且规定对执行者进行纠察，1908年1月25日，清廷正式批准了这一章程。

　　为何该《章程》只是先于外官系列进行局部试验，京官（即内官）系列暂未列入？一方面，当时有御史奏称官员任用以各省督抚最无章法约束，指陈吏治问题外官重于内官，整顿要求更为急迫。另一方面似与丙午官制改革以京师部院为主、动作较大不无关联。丙午官制中京内十一部的设制较隋唐以来的六部制扩展较多，新旧部院均要重新调整，建制尚未完成，人员考验培训的标准确实很难划一。与在京部院改制时间紧促且涉及面错综复杂不同，外官改制期限为15年，操作空间较大。且既然《章程》针对外官，不包括京（内）官，不以考试文官之名命名章程便在情理之中（清代官制分设文武，文官包括了京官与外官）。而以《考验外官章程》作为新旧制度的过渡衔接，具有积极的现实意义。

　　良法美意还需切实贯彻。从现有资料看，考验外官章程最初在各省实施的效果不尽如人意。尽管宪政编查馆督催各省督抚，重申“嗣后各该员应行考验者，均自奉差之日起，扣满一年即行确实试验，并造具差委事实册咨送来京，俾免稽延而归一律”。但据《大公报》披露，章程颁布半年后，各省“所有一切考试情形尚未报到（吏）部”，吏部只得再次咨文各省“饬将考试人数、日期及考语迅即造册报部，以备查考”。1909年4月初，距章程颁布已一年多，“吏部以本部奏定考试外官章程早经通行，各省所有考试一切情形虽经一再咨催，据报到部者仍属无几。查各省报部迟延，实由于应考各员经传不到之故。兹特再定章程，通饬各省应将考试人员迅速认真考试。如有藉端规避，希图免考，以及屡传不到者，准将该员据实奏参，毋得徇庇”。

　　在宪政编查馆屡次严厉督促下，新章在已遵照实行的省份，还是不无收效。湖南原已设立的法政学堂分为官、绅两班，由于“并无职官投考”，只好专办绅班。在《考验外官章程》颁布后，重设官班，“学员不下数百人”。该省巡抚1908年5月奏称，已“遵照考验外官章程举办通行考试暨饬司招选学生，依限开学”。

　　在福建，执行《考验外官章程》比较正规，考试由督抚主持，司道官列坐监场。第一场应试者为道、府及直隶州、厅各官员。所出两道试题，“一系大法小廉策；一系通饬州县清理案牍札”，均为官员任内日常的官规与政务。两天后再考省城署局官员，所出试题为“盐斤加价议”和“缉私告示稿”，亦与职务结合紧密。尽管如此，应试者临场却表现不一，“其洋洋洒洒信笔疾书者固不乏人，而搁笔以待，莫贽一词者尚居多数”。有的答卷出尽洋相，主持考试的闽浙总督松寿将试卷阅毕后“交五司道传观，不禁同声失笑”。可见这样的考试亦可使滥竽充数者原形毕露。松寿奏称该省法政学堂开办将及两年，官、绅两班毕业者已达170人，在读“官班法政讲习科一级80人”。

　　山东也基本照章执行，“自候补道员以至佐贰杂职，均已一律考试，分别取列一等十员、二等四十员，照章差委；三等六十二员、四等三十员，照章令入法政学堂肄业”。《顺天时报》记者颇为乐观地期待：“经此一番实行整顿，则山东仕途可以澄清矣。”

　　浙江巡抚奏称，该省先后对候补人员考试三次（知县、佐杂分开），“一二等者分别差委，三等者送入法政学堂肄习”。正途出身、高等以上学堂毕业暨历任要差、要缺的三类人，“遵章统归考验办理”，并将考试、考验分别造具清册，咨送宪政编查馆与吏部。

　　由此可见，《考验外官章程》通过内容形式不同的考试，甄别入选官吏，一定程度上确有鉴别良莠，提高官员群体素质的作用，对于停废科举后选才缺乏章法的乱象亦不无约束整顿，有利于根据仿行立宪进程提供所需人才。

　　迄今所见对《考验外官章程》有所响应的省份，多为得新政风气之先的区域。东三省以吉林为先行，东督、吉抚“具奏遵设法政学堂，将各项官员实行考验”，并附上章程两册，呈请立案。宪政馆回复：“其考验外官章程，大致与本馆奏章尚合。中如重要差使之限制，有差缺人员之考验、考试，不专重论说等条，与奉天所送章程亦能一律，应即立案”，并咨吏、学两部。

　　安徽按照《考验外官章程》的规定，对官员试用期的业绩造册，进行考核甄别。造具事实册的好处是可以分类比较，一目了然，高下立判，尤其是承担重要差使的官员，成绩自然比较醒目，较为困惑的则是对日常政务的办理不易显出差异。对此，宪政馆做了如下回复：“至造具事实册，无论重要寻常，皆有所办之事，……凡试用人员，于供差一年后，不论所供之差系属重要、寻常，一体造具事实册送部，仍开具学堂等第、差委事实，甄别去留，以符定章。”强调只须列出实绩，不须比较判断。

　　与前述省份相比，地处边远与相对贫瘠的省份，往往不大愿意照章落实。例如，甘肃强调该省“人材消乏”、“风气不开”，难以照规定期限让候补、候选官员学习，请求将原定法政学堂学习期限减少为3学期。贵州则在学堂课程科目安排上打折扣，宪政馆对此颇为不满，指责黔省所办法政班“学期等第均与本馆定章不符”，重申必须严格遵照规定执行。

　　任何新制都会经历一个不断完善调整的过程。1909年1月，山东巡抚袁树勋上奏清廷，指出章程的不足：“《考验外官章程》既除去正途出身及曾任要差各员，人情趋易避难，则凡历正途而任要差者谁肯投身于学问之途淹滞其从政岁月？”袁树勋特别强调，这一问题不仅影响学风趋向，也直接关系法政学堂生源及此后任官者的素质，因为“国文较有根柢，此辈类多举贡生员出身者”，希望引起重视并予以统筹解决。

　　其实，最早注意到这一制度漏洞，并已积极设法弥补者是湖南巡抚岑春煊。他认为正途人员及曾任要差之员若能学习法政知识，会对从政更有助益。1908年5月岑春煊奏报清廷称，该省法政学堂的官校已为此类官员专门创设了自修科，让他们“各择应习之精要书籍暨现行约章例案，按三年、一年半程级依次排定课单，准各员自认一科，照单购备阅习。现时供差省外及分道分府者，均归自修科办理”。为了使新办法不成为具文，湖南在督促要求此类官员自习、自修的同时，还设有奖罚机制，“俟自修期满，考验一次，分别予以功过”。将学习新知识化为制度设计的要素。

　　《章程》在上述各省的实施及暴露的问题，成为制度修订与补充的重要依据。1910年4月上旬，在前述《章程》出台两年多后，清廷又批准了宪政编查馆与吏部会奏的《遵议考验外官画一办法并续增章程折》，以统一采纳并推广湖南的做法，解决了袁树勋提出的问题。要求“正途出身及现任有要差暨考试列入一、二等人员，均须领取法政学堂讲义自行研究，遇有疑义随时函询学堂答复。每届一学期，将所圈阅讲义及研究心得作为笔记，并送学堂核验。如有旷废玩弃情事，由督抚分别记过以示意惩儆”。该奏还指出，早在宣统元年七月（1909年8—9月），宪政编查馆已加订章程3条，专门提及并推广湖南的做法。除湖南之外，湖北、江西、河南三省也“已定有发行校外讲义章程，大致与湖南自修科办法相似”。上述规定进一步完善了《考验外官章程》，使学习法政新知识成为对各省所有官员的统一要求。

　　在《考验外官章程》出台前后，京内官员的任职与调署亦有所整顿。1907年11月，军机鲍心增奏陈“新设各署多不屑受法度范围”。政务处认为：“查新设各署，事当创始，或因时立法，或为地择人，诚不免有假借通融之处，以后办有端绪，自当议定画一章程，不宜各部自为风气”，即在条件成熟时予以整顿。1908年2月，有消息透露清廷拟饬吏部严订各署奏调人员章程，“嗣后凡有调用实缺官员到该衙门作为署缺，俟一年后准其奏补，其所调京外候补者，到该衙门以对品官职作为候补，二年期满，与旧班人员二缺后酌补新班一缺，以免向隅而杜幸进”。此项措施虽不同于外官考验的甄别去取，却通过规范人员奏调程序与延长试用期等形式，有针对性地抑制散漫无序的状态。

　　与京内外在职官吏调整甄别方式的举措相配合，新式人才游学毕业选录也开始受到重视。经御史孙培元奏请，学部议覆、宪政编查馆核定，1908年1月清廷正式颁行《游学毕业生廷试录用章程》。该章程一方面宣称，优贡、拔贡的朝考以及科举会试后的殿试与朝考，“分别等第，录用有差，略与各国文官高等试验用意相似”；另一方面又承认，“惟入官试验一时尚无善法”，主张科举停罢后量能授官，自应以学堂为取才之所。此章程以光绪三十一年学部考试金邦平等游学回国毕业生的成案为基础拟就，规定此后所有游学毕业生回国均须由钦派大臣会同学部考试，合格者请予以出身，并应廷试一次，照科举殿试之法，按等授职。并特别强调，此时的规定只是暂用办法，“俟将来考试官吏章程大定，再将各学堂实官奖励及此项授职考试，体察情形，酌量变通”，表明其替代过渡的属性。

　　考虑到已为职官者与年龄较小、程度较为整齐的新式学堂毕业生及游学毕业生不同，他们不少出身旧学，或由保举、捐纳入仕，对西方文官考试内容十分陌生，适应不易，1907年12月中旬，参与新政决策的政务处在议覆御史赵炳麟所奏官员司法人员官阶折时，既承认西方文官考试制度的优越，又委婉地表示了现任官吏程度参差，尚未具备完全实施的相应条件的无奈：“唯是各国任官，无论下级高等，皆由学堂毕业出身，而又加之以实验，但使人称其职，终生于此递迁，……应俟将来分科学堂毕业，各项专门学生较多，再行照此任用。”希望将文官考试的施行，延迟至专门学生毕业人数较多时再行启动。

　　现有资料表明，光绪末年，清廷在尝试引进文官考试制度的问题上，采取了务实渐进的态度。在相继推出《考验外官章程》与《游学毕业生廷试录用章程》后，1908年10月，清政府在集议应筹备的宪政事宜时，提出“惟文官考试及任用章程关系甚大”，须极为重视和谨慎，特别要求“政务处、宪政编查馆会同吏部预先详加厘订，务求完善，以防流弊”。考试与任官相辅相成，密不可分，前者只是甄别人才的形式，后者则决定了考试的标准与内容。这也正是官制改革最核心与薄弱之处。此议未及落实，一个多月后，光绪帝和慈禧太后相继驾崩，悬而未决的文官考试，成为留给继位者的一道棘手难题。

（未完待续）