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作者：广西柳城县纪委案件审理室主任 谢俊钦 近年来，随着党的纪律和党的规矩的进一步严明，党风廉政建设“两个责任”层层传导，纪在法前、抓早抓小、“打虎拍蝇”等效应的持续放大，“四风”和群众身边腐败问题案件数量呈逐年上升的势头，农村基层组织村干部违法违纪问题尤为明显，纪律审查疑难问题不断突显，必须引起高度重视。 一、查处“四风”和群众身边腐败问题需厘清的几个问题 （一）纪检监察机关对农村基层组织非党员村干部是否具有调查权 村民委员会是基层群众性自治组织，不是国家机关，没有行政管理的权力和义务，但《村民委员会组织法》第五条第二款规定，村民委员会有义务协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。全国人大常会关于《刑法》第九十三第二款的解释规定，从事 (一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理;（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作;（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作的人员都属于“其他依照法律从事公务的人员”。村民委员会等基层组织人员从事以上规定的公务，监察机关可依照《中华人民共和行政监察法》第五十条的规定将其认定为监察对象并对其违纪行为进行立案调查。除此之外，但根据中央办公厅、国务院办公厅《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》第十二条“纪检监察机关协助同级党委和政府或者根据职责开展对本规定贯彻实施情况的监督检查，依纪依法查处农村基层干部违反本规定的行为。”第二十六条第一款“本规定适用于乡镇党委和政府领导班子成员、人大主席团负责人、基层站所负责人、村（社区）党组织（含党委、总支、支部）领导班子成员、村（居）民委员会成员。”因此，纪检监察机关对村民委员会成员违纪案件应当具有调查权。 （二）纪检监察机关对农村基层组织非党员村干部是否具有处理权 调查与处理两者之间应是一种相辅相成的关系，没有处理的调查是没有目标的，而没有调查的处理是实事求是的。《监察法》第三十一条规定：对需要调查处理的事项进行初步审查；认为违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案，这也充分说明了调查与处理的相统一性。然而村民委员会是基层群众性自治组织，其性质属于村民自治，其组成人员亦是全体村民选举代替村民从事管理人员，其职权来源于全体村民的赋予，而并非行政机关的任命。尽管其在从事以述的行政机关委托的公务而临时具体国家工作人员的身份，对其具有临时国家工人员身份期间的违纪行为也必将受到《监察法》的相关约束。但村民委员会更多在未从事行政机关委托的公务时，其是否也受《监察法》的约束，暂未作出较为明确的规定，而对于村民委员非党人员的违纪行为是否也受纪检监察调查与处理也无明文规定。 （三）纪检监察机关处理农村基层组织非党员村干部时，可否责令其辞职 根据《村民委员会组织法》第十三条和《规定（试行）》第二十二条之规定，被选举权是村民的法定权利，当选的村民委员会成员自然也享有该权利，而其放弃被选举权即意味着其可以辞职，故可责令其辞职。《村民委员会组织法》第十八条规定，如果村民委员会成员被判处刑罚的，其职务自行终止，无需再责令其辞职或予以罢免。 （四）纪检监察机关对村基层组织人员纪律审查中，要注意违纪款项处理的归属问题 党员违纪取得的财物和用于违纪的财物，应当予以没收、追缴或者责令退赔。农村基层组织人员违纪所涉及款物的处理是我们在执纪审理中必须慎重考虑的一个环节。若处理不当，很可能会留下后患，甚至造成群体访等事件的发生。 如农村基层组织人员犯受贿罪和非国家工作人员受贿等违纪行为所涉及款项，应予以没收，上缴国库。而在其从事前面所述的公务过程中，贪污、非法占有的款物，或在其从事村民自治事务、村集体经济活动过程中职务侵占的款物及其他违纪行为所涉及的款物等，不能一律予以没收，一定要正确区分款物的性质，妥善处理。若款物属国家所有的公共财物，则应当予以没收，上缴国库；若是村级集体的公共财物，则不能收缴国库，而应责令其退赔给村级集体；若该款物属群众的私人财物，则应当酌情退赔给群众个人。 （五）纪检监察机关引用党纪法规条款时，不能随意适用“其他”条款 有的一些违纪行为从《中国共产党纪律处分条例》和其他党内法规中找不到具体明确条款的情况下，简单套用“其他”条款作为定性量纪的依据，甚至认为，“其他”条款是兜底条款，不需要有立法权的机关明文禁止规定，按个人理解或有关领导、专家的解释操作即可，这些做法容易造成执纪偏差。党政纪法规中的“其他”条款是预留的立法空间，“其他”条款的适用应有立法权的机关对相关行为的明文禁止或处理适用规定，否则应以书面文件请求有权解释机关书面解释，不能以找不到相应条款为由，随意适用“其他”条款。 二、对农村基层组织村干部纪律审查的对策建议 （一）对非党农村基层组织成员的调查处理问题 第一，应适当委托赋予乡镇人民政府监察权。《监察法》第十六条对监察对象进行了明确规定：县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的公务人员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。从监察的设置上来看，我国目前对监察权的设置仅有四个阶层，即国家级、省级、地市级、县级，乡、民族乡、镇人民政府并不存在监察的权力。但实践操作中，乡镇政府是最直接接触村民自治组织的，在一定程序上委托赋予乡镇人民政府监察权是有利于监察工作的开展，也可以适当缓解县级监察人员办案压力。 第二，扩大监察对象的范围。在现有《监察法》对监察对象的范围的规定，是将村民自治组织成员排除在外的，只在部分履职方面予以监察，很难真正达到有效监管的目的。村民自治组织虽是村民自主选择自我管理的自治机构，但其在从事工作方面很难与行政职权完全区分开来，为进一步发挥村民自我管理的实效，对村民自治组织的有效监管也是十分必要的。 第三，对村民自治组织成员的处分应区别对待。村民自治组织成员具有个体性，并不具有行政职级和职权性，在纪律审查中发现村民自治组织成员确有违纪行为，也应根据其违纪程度予以处分。但由于其并不存在行政职级和级别，对此“降级、撤职、开除”并不适用。因此对于违纪行为达到降级以上的，也仅仅能给予其记大过的处分，并按相关程序责令其辞职或者建议村民大会予以罢免，而对于降级以下（不含降级）的违纪行为则可以根据其程序分别给予警告、记过、记大过处分。 （二）对农村基层组织非党村干部责令辞职的问题 由于罢免程序难启动。村委会任职周期短，启动一次罢免程序需要几个月的时间，需要多个部门的联动，需要符合法律规定的选民等，浪费大量人力、物力、财力，没等熟悉工作又到下一届的换届，政府启动困难，百姓不愿参加，法律条文成了空头支票，从而不利于体现违纪案件快查快结的特点，纪检监察机关一般做法是通过思想工作动员其辞职，具体做法可以借鉴一些地方的做法。如根据《广东省村民委员会选举办法》第六章有关规定，提出辞职的村委会成员首先要向村委会递交书面的辞职申请，辞职申请内容包括辞去的职务和辞职的原因，并填写村委会成员辞职申请表一式三份，报镇人民政府和县民政部门备案各一份、存档一份。其次，村民委员会应当在三十日内召开村民会议或者村民代表会议决定是否接受其辞职；三是对辞职请求进行表决，表决通过后于五日内公告。同时，也可充分发挥村务监督委员会的职能作用，由村务监督委员会依据职责受理村民委员会成员辞职，并督促村民委员会召开村民代表会议进行表决或组织协调村民委员会成员罢免工作。 （三）进一步探索农村基层组织村干部监督管理办法 1、针对查处村级干部“四风”和群众身边腐败问题，突显的特点，如为官不为、在职不在岗、擅离职守、组织和参与集体上访等，应依据相关法规制订地方管理办法，如柳城县委制发了《柳城县村级干部管理办法（试行）》(柳城办发〔2013〕28号）文件就明确了村级干部的工作职责、经费管理、考勤制度、考核奖惩等等内容，进一步加强了对村级干部的监督管理和违纪违法责任的追究，从而有效监督村干部在法纪允许范围内正确履职，保障广大村民的合法权益。 2、将非党员村干部廉洁自律行为规范的内容体现在《村民自治章程》中,以村民自治的方式，来实现对非党员村干部的监督。 3、将要求非党员村干部做到的廉洁自律规范写入村的自治章程、村规民约及村两委工作制度中，将廉洁勤俭的规定写进村规民约，通过建立经村民代表大会或村民代表会议产生并授权的监督执行机构，如村务监督委员会，来实现对非党员村干部的监督，并明确地方党委政府、纪检监察机关、司法机关及其他国家机关的调查事实、证据及意见建议可以作为村监督执行机构处理违纪村干部的依据。 |
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