落实中央城市工作会议——加强城市管理执法与司法的衔接

《中共中央  国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，要建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接。加强城市管理执法与司法的衔接，既是现代城市管理工作的内在要求，也是维护社会主义法制统一、实现社会公正的必然要求。

一、深刻理解加强司法衔接的精神实质与重要意义

 

（一）加强司法衔接的精神实质

 

司法衔接强调部门间相关事权的衔接，包括行政违法与刑事司法的衔接，不仅仅是行政违法与刑事司法衔接产生的城市管理行政执法部门与公安机关的衔接，还包括行政违法与治安处罚产生的城市管理行政执法部门与公安机关的衔接，城市管理行政执法部门与审判机关的衔接，检察机关对城市管理行政执法部门、审判机关、公安等机关的司法监督等。

 

《指导意见》提出加强司法衔接，是对司法衔接工作实践的总结提升，是加强城市管理行政执法的重要理念，体现了立足全局、整合资源、整体联动的城市治理理念，是深入推进城市管理、实现政府创新城市治理方式、加强城市精细化管理的必然要求。

 

（二）加强司法衔接的重要意义

 

一是城市管理行政执法部门与公安机关衔接的意义。城市管理行政执法中环境秩序治理与治安秩序管理都是城市管理的重要组成部分，两者相互依存、互为保障支撑。城市管理行政执法和公安执法是城市管理中两支最大的执法力量，双方靠前执法、密切协作、共同构建联合防控惩戒机制，从而有效解决环境秩序难题，遏制治安案件高发，提高城市管理整体效能。

 

二是城市管理行政执法部门与法院衔接的意义。城市管理行政执法部门与法院的衔接，主要体现在三个方面：第一，争取法院的支持，对没有强制执行权，或者当事人拒不接受罚款处罚或其他行政决定的，申请法院强制执行，捍卫法律尊严；第二，接受司法审查，作为被告出庭应诉，执行法院的生效判决、裁定，纠正违法行政的行为；第三，配合法院的执行，尤其是在法院强制执行涉及城管执法的行政案件时，当事人拒不执行的，提供必要的协助。

 

检察院是司法衔接的执行者与监督者，全过程参与、全方位监督，是实现严格规范公正文明行政执法的保障。

 

二、切实落实加强司法衔接的根本要求

 

（一）做好信息共享，奠定司法衔接坚实基础

 

《指导意见》指出建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚的无缝对接。健全完善的信息共享机制，是加强司法衔接的基础性工作，作为案件移送的平台要做到：一是制定部门间信息共享标准，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通；二是建立城市管理监管与行政执法部门、公安机关、检察机关间案情通报机制，做到移送有程序、受理有立案、处理有依据、反馈有记录；三是要便于监管，将城市管理行政执法机关移送的可能涉及治安处罚或者涉嫌犯罪的案件，通过电子办案系统，直接与公安机关相关办案平台对接。四是做到移送办案过程处处“留痕留迹”，检察机关对移送与接收案件双方开展实时监督。

 

（二）加强执法保障，维护行政执法神圣尊严

 

《指导意见》指出公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序追究刑事责任。加强执法保障：一是要求公安机关及时出警，行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中，发现行政案件具有重大、敏感情形，可能涉及治安处罚或涉嫌犯罪的，认为案件现场情况复杂，对行政执法人员和相关当事人人身、财产产生较大威胁或者违法证据容易灭失，城市管理行政执法机关采取行政执法手段无法继续查证的，可以要求公安机关提前介入行政执法活动，共同组织调查取证，保护执法队员人身安全；二是摆正行政执法人员法律地位，保障执法是维护国家法律的尊严，法律是神圣不可侵犯的，代表国家依法履职的执法人员是神圣不可亵渎的，公安机关不能以处理民事纠纷者的态度对待依法履职的城市管理行政执法人员，应当严惩阻碍执法者，绝不姑息妨碍公务的行为。

 

（三）高效行政诉讼，畅通行政执法与法院司法的衔接

 

《指导意见》指出检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。城市管理行政执法机关应当接受法院的司法审查，涉诉时作为被告出庭应诉，依法执行法院的生效判决、裁定，纠正违法行政的行为。畅通城市管理行政执法与法院司法的衔接要做到：一是法院依法适用“简易程序”审理行政诉讼案件，促进“两千元以下罚款额”案件的快审、快执，通过压缩审理时限，提高案件执行效率；二是检察院与法院共同加强对城市管理行政执法机关的业务指导，尤其是对常见涉诉行政执法案件类型进行梳理，对各类案件查处标准、证据收集标准、法律适用进行规范、指导与说明。

 

（四）强调行刑衔接，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接

 

《指导意见》指出检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪线索的移送情况进行监督。城市管理部门对于发现涉嫌犯罪线索移送不畅的，也可以向检察机关反映。抓紧完善行政违法与刑事司法衔接工作机制，主要是完善城市管理行政执法和公安执法工作衔接的流程、确定案件移送标准、落实检察院的监督作用。一是明确衔接案件可能涉及治安处罚或涉嫌犯罪两类，城市管理行政执法机关囿于执法手段等条件，无法全面准确地辨别案件的违法性质，所以对于可能涉及治安处罚或涉嫌犯罪的行为都一并移送公安机关处理。二是明确城市管理行政执法机关和公安机关案件移送的对接机构、工作程序、办理时限、结果反馈以及移送文书样式等。三是分别明确城市管理行政执法机关的案件移送证据标准、公安机关立案标准、检察机关立案标准。区别于公安机关的立案标准，制定城市管理行政执法机关切实可行的案件移送标准。四是加强案件线索的移送工作。为不错失打击违法犯罪行为的最佳时机，行政执法机关发现涉嫌犯罪的案件应在第一时间移送公安机关，公安机关通过进一步侦查确定案件是否达到治安处罚或涉嫌犯罪的立案标准。五是梳理常见高发的城市管理行政执法违法行为，拟定可能涉及治安处罚或涉嫌犯罪的行政违法与刑事司法衔接标准，开展衔接先行试点工作。使城市管理行政执法人员遇到可能涉及治安处罚或者涉嫌犯罪的案件时，有程序可遵守、有标准去取证、有互认文书可流转。以上工作的开展都需征求检察院的意见，检察院对行政违法与刑事司法衔接工作从机制设立到实操运行全程监督、指导，对应当移送的案件不移送，应当接收的不接收或者擅自以罚代刑、放弃移送义务的，要依法追究责任。

 

（五）落实强制执行，切实将执法成效落到实处

 

《指导意见》指出加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。城市管理行政执法的手段较为单一，缺乏强制措施，如果作出的处罚决定不能有效执行，执法就相当于“打白条”。因此，法院的强制执行措施是城市管理行政执法与法院司法衔接工作的重点。要落实强制执行，一是要提高城市管理行政执法办案质量，标准化执法文书与证据收集工作，在案件申请法院强制执行，进入法院司法审查阶段后，便于法院对案件开展形式与实质审查，从而在法定期限内压缩办案时间；二是要推广成立城管巡回法庭的做法，使城市管理行政执法机关与法院紧密衔接，提高行政管理效率与司法效率；三是要探索执法部门负责查处违法案件，法院督促执行、强制执行的做法。                                     

吴雨冰