审计机关对何种违法行为用审计处理与审计处罚

审计机关对何种违法行为用审计处理与审计处罚

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发布日期：2010-11-24

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信息来源：审计署网站作者：程度平（湖北省竹溪县审计局）

最近，笔者在对几个县级局局长经济责任审计及所属二级单位延伸审计中，涉及到挪用专项资金、违规收费、漏缴税费、超标准列支公务接待费等违规问题，对这些单位违法行为是作出审计处理、还是作出处罚的审计决定，心里没有十分的把握，带着上述问题，重温了《审计法》、《行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《审计法实施条例》及有关法律法规的解释，在这里仅就对被审计单位违规行为对单位的审计处理、审计处罚谈一点学习体会。仅供各位同仁参考。 　　一、什么是财政收支？什么是财务收支？ 　　《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《审计法实施条例》等对违规行为的处理、处罚是在区别财政收支，财务收支的基础上作出的。因此，有必要了解和撑握什么是财政收支？什么是财务收支？ 　　（一）什么是财政收支？ 　　《审计法实施条例》第三条“审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：（一）行政事业性收费；（二）国有资源、国有资产收入；（三）应当上缴的国有资本经营收益；（四）政府举借债务筹措的资金；（五）其他未纳入预算管理的财政资金。”上述规定是原则性的，由于财政收支的复杂性，我们还有必要了解和撑握什么是国家财政收支？什么是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支？　 　　1、国家财政收支：国家财政是指国家为了维持其存在和实现其社会管理职能，凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。我国的财政收入包括预算收入和预算外收入两部分。根据预算法第十九条的规定，预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入。除预算收入外，按照我国财政管理体制的规定，各地方、部门、各单位还有一部分不纳入国家预算，自行管理使用的财政性资金，称预算外资金，如各种附加和其他不纳入预算的基金收入等。这些基金是国家预算资金的补充，是国家财政资金来源的重要组成部分，也是国家的财政收入。我国财政支出也包括预算支出和预算外支出两部分。根据预算法第十九条规定，预算支出包括：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出和其他支出。预算外支出是指财政性预算外资金的支出，如地方、各部门、各单位自行管理使用的、不纳入国家预算的那部分财政性资金的支出。 　　2、国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支是指按照我国财政管理体制和权限的划分，由国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门具体负责的本部门、本地方的财政收支。如按照预算法规定，国务院财政部门具体组织中央和地方预算执行，地方各级政府组织本级总预算的执行，预算收入征收部门以预算收入的征收，财政部门对预算支出资金的拨付，各级政府、各部门的预算支出，各级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付，以及各级政府、各部门的预算外资金的收支等。从预算管理角度看，国务院各部门、其他中央部门（含直属单位）的预算组成中央政府预算，地方政府各部门、其他本级部门（含直属单位）的预算组成本级政府预算，本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成本级总预算。因此，国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财政收支都是国家财政收支的具体方面和具体环节，都是国家财政收支的有机组成部分，都应接受审计机关的审计监督。 　　这里需要说明的是，部门财政收支与通常意义上所说的部门财务收支是一致的，两种提法的区别是由于角度不同。部门财务收支，是指各部门为完成国家行政任务和事业计划，筹集、供应和使用资金而进行的部门内部及同所属单位之间的资金收支活动。部门财务收支包括两个方面：一是部门行政管理方面的资金收支，包括部门人员的经费、行政管理活动经费、公用经费的收支等。二是事业发展方面的资金收支，主要是各项事业发展经费的收支，包括各部门作为一级预算单位与同其有财务隶属关系的下级单位间发生的资金缴拨关系而形成的财务收支等。这两方面的财务收支，从资金来源和资金运用等方面看，都与国家财政收支有密切关系，是财政收支的组成部分。部门财务支出，是国家财政支出在该部门的具体运用；部门财务收入中按照规定应当上缴财政的部分，是国家的财政收入。因此，从国家财政管理的角度看，部门财务收支是国家财政收支在该部门的具体表现。从本部门及对本部门下属单位的财务核算管理看，各项资金收支体现为内部财务收支。因此，部门财务收支只是相对于部门内部及本部门与下属单位的关系而言的。审计机关监督各部门财政收支，即是监督部门的财务收支。 　　（二）什么是财务收支？ 　　《审计法实施条例》第四条“审计法所称财务收支，是指国有的金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位，按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出。”　 　　二、什么是行政处理？什么是行政处罚？ 　　要恰当、准确的应用行政处理、行政处罚，我们有必要认真了解和撑握什么是行政处理？什么是行政处罚？并在此基础上，认真了解“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。”的内含。 　　（一）什么是行政处理？ 　　《财政违法行为处罚处分条例》对于财政违法行为的行政处理界定为：财政部门和审计机关对被检查单位违反国家财政法律、法规的行为，直接采取的具有强制性的纠正措施。其内含在于纠正被检查单位的财政违法行为，目的是要将那些不符合规定的财政违法行为进行改正，使其恢复到正常的运行轨道上，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，迫使不履行或不依法履行义务的行政相对人依法履行其应该履行的义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，不具有惩罚、制裁性。 　　《审计法》第四十五条“对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：（一）责令限期缴纳应当上缴的款项；（二）责令限期退还被侵占的国有资产；（三）责令限期退还违法所得；（四）责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；（五）其他处理措施。” 　　《审计法实施条例》第四十八条“对本级各部门（含直属单位）和下级人民政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施。”　 　　    《财政违法行为处罚处分条例》中行政处理具体形式有：责令改正；责令补收应当收取的财政收入、收缴应当上缴的财政收入；责令限期退还违法所得、追回有关财政资金、限期退还被侵占的国有资产；责令冲转或调整有关会计账目等。 　　（二）什么是行政处罚？ 　　行政处罚是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人给予制裁的权力，包括对违法行为人财产权利的限制或剥夺，也包括使违法行为人的声誉降低的惩戒，具有惩罚性、制裁性。 　　《审计法》第四十六条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。” 　　《审计法实施条例》第四十九条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；…。 　　法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。”　 　　《财政违法行为处罚处分条例》中主要处罚的形式有：对单位给予警告或者通报批评；没收违法所得、罚款等。 　　三、正确区分违法行为主体，准确作出相应的审计处理、审计处罚决定 　　一是区别不同主体分别规定财政违法行为。１９８７年的《暂行规定》是不区分违法行为主体是机关还是企业，而《财政违法行为处罚处分条例》对于财政违法行为的形式的界定和相应处理规定，主要是区分国家机关和企业这两个主体分别加以规定的。这样分别不同主体来制定条款，主要是根据这不同主体不同的财政财务体制和管理体制来确定的，这样来设置条款内容是为了执法时便于操作、便于落实。因为从法律地位看，国家机关与企业的性质不同，财政违法行为所呈现的特点和表现形式也不尽相同，不宜采用同样的制裁措施。由于国家机关是非营利单位，行政经费及其工作人员工资都来源于财政拨款，如果对国家机关予以罚款处理，其资金来源最终还是要由财政来承担，不仅难以操作，而且惩戒的效果也不理想。相反给予特别在意职位升迁和相应待遇的问题的国家机关工作人员给予行政处分、尤其是给予责任人行政处分会产生更好的惩戒效果；那么企业属于营利单位，最害怕遭受经济损失和丧失经营权，对其罚款又有资金来源的保证，因此给予罚款会产生惩治效果。因此，《财政违法行为处罚处分条例》明确规定了对国家机关的财政违法行为主要予以处理，一般不进行罚款，对单位可给予警告或通报批评，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，并且突出加大对有关人员的处分力度。 　　二是针对不同主体的财政违法行为分别规定了相应的行政处理、行政处罚和行政处分。对财政违法行为的行政处理包括：责令改正、责令补收应当征收的收入和收缴应当上缴的收入、责令限期退还违法所得、责令限期退还被侵占的国有资产、责令调整有关会计账目。以上行政处理适用于实施财政违法行为的所有行为主体；对实施财政违法行为的国家机关的行政处罚有警告和没收违法所得。对实施财政违法行为的企业和个人的行政处罚包括：警告、通报批评、罚款、没收违法所得。除国家机关和企业以外，事业单位、社会团体及其他组织比较复杂，有的在财政收支管理上类似于机关，有的则类似于企业。相应的经费也分为不同的种类：全额拨款、差额拨款、自收自支和企业化经营等。《财政违法行为处罚处分条例》以其行为是否具有经营性质为标准进行划分：事业单位、社会团体及其他组织有财政违法行为的，原则上一般依照有关国家机关的规定执行。但是，有经营活动的事业单位、社会团体及其他经济组织在经营活动中有财政违法行为的，按照有关企业的规定执行。 　　四、准确把握审计处理、审计处罚与《行政处罚法》的关系 　　审计处理、审计处罚是审计机关对审计项目、审计结果所作出的相关联的两种处理形式，二者是两个既有联系又不相同的概念。审计机关如何正确理解《审计法》、《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》与《行政处罚法》关于审计处理、审计处罚的关系是审计理论与实践的新课题。也就是说，怎样科学准确地搞好审计处理、审计处罚，是我们审计机关在实际工作中不能忽视、不能回避，必须加以解决的重要问题。审计处理、审计处罚是审计机关根据审定的审计报告，针对存在的违法违纪问题，依法作出的具有强制性的纠正或制裁手段。 　　所谓“审计处理”就是审计机关对被审单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为所采取的经济性的纠正措施，它是审计机关强制行政相对人履行法律、法规规定义务和纠正违法行为的一种具体行政行为。 　　    所谓“审计处罚”是审计机关对被审单位违反国家规定的财务收支行为及对有关负责人依法给予的行政性制裁手段。它是审计机关依法对违反法律法规及规章的行政相对人进行制裁的一种具体行政行为。 　　从 “审计处理”和“审计处罚”的方式和目的看，其联系及区别如下：一是处理重在纠正违法违纪行为，使其恢复本来面目，依法办事；而处罚是处理的继续，即纠正后，再给予相应的制裁。二是处理在实质上对被审计单位来讲，没有受到经济上的损失；而处罚则是被审计单位在经济上得到了应有的惩罚。三是从最终目标看，处理纠正是被审计单位与其他执法者一样平等合法竞争；而处罚是要体现违纪者与守法者之区别。 　　从其存在形式看，既有单独运用的状况，也有同时存在的情形。处理与处罚一般存在两种情况：一是只处理不处罚；二是既处理又处罚。但无论哪一种情况，不能以处代罚，也不能以罚代处。由此可见，审计处理、审计处罚的运用要视被审单位类别、违纪问题性质、违纪情节轻重或数额大小等情况而确定，二者既不能相互代替，也不能强行并举，要运用恰当、准确。 　　    从其适用范围看，审计处理在财政收支审计中运用较多；而“审计处罚”在财务收支审计中运用较多。 　　    从行政的法律依据看，审计处理不是行政处罚，不受《行政处罚法》的规定所约束；而审计处罚属于行政处罚，它要执行《行政处罚法》的规定。这一点至关重要，这是审计处理和审计处罚相区别的显著标志。（程度平）