 （1）城市设计实施评估的意义 城市设计自80年代引入中国后，获得了极大的发展。城市设计作为地区营造和提升城市竞争力的重要手段得到了普遍的应用，甚至成为实质性开发前的必要内容和阶段。在城市设计得到极大发展的同时，也逐步暴露出其在方案编制、管理实施等方面的问题。虽然在城市设计工作上，编制方法和内容不断创新，但是对城市设计实施过程及其效果分析和研究却开展较少。 图1 城市设计评估框架图 从城市设计自身而言，实施评估可以全面有效的检测、监督既定规划的实施过程和效果，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而为城市设计的内容、政策、设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规设计的运作进入良性循环。（图1） 因此，开展对已实施的城市设计的评估和分析，对城市设计项目的实施进行反馈和修正是一项很有意义的工作。 （2）城市设计实施评估的分类 城市设计评估通常分为：方案评估和实施评估。实施评估主要包括两大类：城市设计实施过程评估、城市设计实施效果评估。 城市设计实施过程评估主要针对城市设计运作的全过程，对技术编制、实施执行和维护管理各环节进行分析，对管理模式、实施的效率、公平维度等进行评判。实施过程评估不仅仅是技术上的评估，因其涉及到管理模式、决策模式等诸多因素，较难有一个相对普遍的评估模式。 城市设计实施效果评估是对城市设计是否达到目标进行跟踪评估，评估实施后的地区是否向着城市设计设定的目标发展，了解方案实施有效和不足的地方，为以后的编制提供经验和积累。 （1）实施效果评估内容及方法 城市设计的综合性和复杂性导致评估历来是一个非常综合的难题。理论探讨有，但尚无一种方法可以一次性完成城市规划实施有效性的所有方面、所有过程的评估。 城市设计是政府对城市建设进行的一种公共干预，具有很强公共政策的特性，可近似的将其作为一项公共政策。因此，在城市设计实施效果评估方法上，可以借鉴公共政策的评估方法。 对于一个完整的城市设计政策来说，包含三个主要构成要素：方案实施的利益相关者，方案所处的政策环境、城市设计方案。这三个要素不是孤立存在的。（图2）因此，城市设计实施效果评估就形成两个相互关联的方面：一是采用各种方法验证城市设计运行的效果；二是用编制城市设计时的社会环境价值观念确定这些结果对利益相关者以及整个社会的价值。 图2 实施效果评估三要素 评估过程会涉及到三个步骤。第一，城市设计方案验证。验证设计方案的空间目标是否实施，落实的程度和空间使用效果如何，对结果是否存在设计方案没有预计到的后果进行分析。评估方法主要使用对比法、空间分析，问卷调查。 其次，对方案实施验证后，进行方案实施对利益相关者的影响判断。利益相关者包括了主动利益相关者和被动利益相关者，主动利益相关者就是编制、实施规划方案的，希望通过方案实施达到一定目标的，而被动利益相关者是规划实施后被影响的。分析实施对所有利益相关者产生的影响，判断是否合其期待的价值。分析方法采用观察、访谈、问卷调查、文献法、数据分析。 最后，分析政策环境的具体需求。简单而言，政策环境也就是规划所处的城市经济社会系统。通过对政策环境需求的分析判定核心利益者，就是判断谁的利益是政策环境需求中最倾向一方。结合前面利益相关者价值影响分析，判断方案实施对核心利益者有否起到作用，判断方案实施效果是否满足政策环境的具体需求，分析实施后否出现需求之外的意外的社会后果。分析方法采用量化分析、访谈、文献、问卷法。 通过这三者的综合判断，评估城市设计实施方案的效果。此种评估方法，适用于具有很强的综合规划属性类的城市设计项目的评估，仅对城市设计是否对空间环境是否改善效果的评估不适用。 （2）评估的团队构成 评估的团队构成，需要纳入与设计实施密切相关的利益相关者，包括制定、管理的规划部门、土地开发者、使用者、相关的部分社会公众以及设计单位与专家。 （3）实施效果评估的流程 确定评估对象，包括获取设计方案，明确评估范围（空间），明确评估目标，就是评估什么内容达到什么样的目的→制定评估方案，包括制定整体技术思路，选择具体分析的方法→执行评估方案。对三种要素进行分析，最终得出结果，进行结果分析，最终得出反馈报告。（图3） 图3 评估流程框架图 （1）宁波规划评估的背景 宁波南部商务区位于鄞州区行政中心南面，规划分5期，总用地面积87公顷。设计成果完成于2006年，一期于2010年11月基本建成开园。评估主要针对基本建成的一期53公顷进行（图4），规划评估由规划分局牵头组织。本次评估的目的是对实施效果进行评估，通过评估分析成功与不足之处，为后续分期的开发提供经验和依据，为规划实施管理提供技术储备。 图4 宁波南部商务区评估范围示意 就城市设计的项目类型而言，宁波项目是规模较小、有近期建设项目支撑的直接面向实施型城市设计，具有综合规划的性质。 （2）评估三要素及评估团队构成 本次评估的三要素包括宁波南部商务区城市设计方案，方案实施的利益相关者、以及方案实施时所处的政策环境。 本次评估根据客观的条件，评估的团队包括：规划分局、城投公司、入驻企业、入驻企业员工、设计单位（专家，包含规划、建筑、景观、交通等方面）。 （3）城市设计方案验证 验证从土地利用、城市肌理、公共空间、道路交通、整体风貌五个方面，分解为27个指标，尤其突出对城设计方案中最为特色的一些目标的评估。 图5 空间契合度分析 评估空间的实施契合度及一些空间的使用感受。空间契合度评估主要采用对比法，使用感受主要采用问卷调查。契合度评估中不应过多关注实施形态是否与方案形态达成完全一致，而是注重方案控制要素在实施中是否得到了体现。（图5） 一些使用感受指标，主要通过问卷评估，最终进行加权计算评分。（表1） 表1 评估指标表 城市设计方案实施验证结果，方案总体实施度较高。（图7、图8） 图7 设计方案与卫星影像对比 图8 商务区实施效果实景 设计目标有部分未实现的，主要是辅助功能（文化交流、居住职能、部分商业配套）、内部路网的完善度、公共空间的丰富性及趣味性。设计目标完全没有实施的主要是轨道交通和地上连廊。 （4）对利益相关者的影响判断 对方案实施验证后，判断实施对利益相关者的影响和实施是否满足主动利益相关者要求。在宁波项目里主动利益相关者是规划分局，被动利益相关者是规划实施后被影响的，像城投公司、开发企业（开发者）、入驻企业（使用者）、入驻员工、周边居民、投资者。（表2）从城市设计方案实施的分析看，规划的实施满足了规划分局的要求，指导了实施建设，落实了规划目标。 表2 利益相关者价值诉求分析 在对入驻企业（使用者）调查中，总体印象较好，办公环境好，成本适中，交通及区位较好。在人气及活力、政策支持、商业、文化、娱乐配套设施、停车配套的方面不太满意，这与园区建设的时序，以及运营时间较短有密切关系。（表3） 表3 入驻企业评价汇总表
对入驻企业员工（使用者）调查中，总体印象较好，提供了较好的办公环境，可达性较好。但周边商业服务档次较高，消费较高，在人气及活力、商业、文化、娱乐配套设施、停车配套上不太满意。（表4） 表4 入驻企业员工评价汇总表
综合对其他利益相关者的分析，方案对利益相关者所期待的价值，总体来说，均起到了正面的影响。 （5）对政策环境的实效分析 通过访谈、文献、问卷调查等方法，分析宁波城市设计方案实施的政策环境。 在宏观层面，提出南部商务区规划建设的历史时期是处于长三角区域一体化初期，长三角地区包括宁波在内的城市需要进行产业结构调整，形成以服务业为主的产业结构体系。 在中观层面，宁波处于城市经济水平较高、城市产业转型的历史时刻，以制造业为主的“块状经济”，需要向更高层次突破，并且具备总部市场需求和研发型总部基地的发展需求。在鄞州区层面，鄞州“撤县建区”，步入快速城市化阶段，需要调整产业结构、发展第三产业，对城市基础设施、城市形象有强烈的改善需求。从宁波项目的政策环境分析看，其具体需求体现为发展第三产业，形成总部基地，促进产业升级。因此，判断核心利益者是入驻企业（使用者）。从前面的对利益相关者的价值影响分析看，城市设计实施满足了核心利益者的需求。 从获取的经济指标分析，园区已经初步形成总部入驻，三产聚集的区域，从2010年11月至2013年5月，园区税收合计7.54亿元，企业营业收入86亿元，经济效益初现（图9）。
图9 园区入驻企业分析 2010年园区荣获浙江省首批现代服务业集聚示范区，同时也成为宁波市市级现代服务业产业基地、宁波市优势总部基地。商务区目前就职人员16000多名，未来还将提供更多的就业岗位。由于规划建设模式独具特色，以及建成环境效果好，南部商务区还接待了大量其他地方政府、机构等相关参观访问团体，起到了很好的对外示范效应。园区的建设也带动了周边道路等基础设施的完善。水街的建成，为宁波市民提供了新的休闲场所。在城市宣传中，南部商务区成为了宁波城市的新名片。 在满足政策环境需求之外，城市设计方案实施没有出现需求之外的意外的社会后果。 综合从方案实施验证、利益相关者价值影响、政策环境需求三方面看，方案实施度较好，核心利益相关者的目标得到初步满足，政策环境的需求也得到较好的实现。总体方案实施的效果较好。（图10）
图10 实施效果实景 （6）结果分析
南部商务办公区建设的背后，蕴含七大支撑——重点项目的政策支撑；财政收入全省第一的鄞州实力的支撑；鄞州强大的制造业支撑；周边高教园区的科研、人才支撑；通畅的外部交通环境的支撑；良好的政务服务水平、优惠政策的支撑；龙头企业汇聚的集聚效应的支撑，这些是商务区得到很好的实施大环境。
项目的实施效果好，除了社会经济大环境以及政策因素外，项目实施得到保障还有几个因素。 首先是工作方式上，通常的城市设计在提交成果后，后续的专项规划、工程规划就按城市设计提出的要求向下深化进行，然后实施。这是一种分层单线传递信息的方式，容易产生信息的丢失和割裂。各专项设计单位往往会从本专业的角度对设计进行大幅改动。这就需要城市设计进行跟踪，形成反馈机制来不断地调整和修正城市设计的方案以及具体的控制要求。宁波的做法是，在提交成果、专项和建筑概念设计成果出来后，进行了一轮针对空间形态的整合，作为专项和建设设计成果的指导。其次在实施方面，协助项目审查。在宁波的实施过程中，强调了城市设计起到了一个综合协调、动态跟踪的平台作用。（图11）
图11 城市设计协调与跟踪流程
在开发管理方面，项目一期采用了统一规划、单体自建、公基统建的开发建设模式。由政府确定区块规划设计的总体方案，业主单位在同一时间内完成单体建筑方案设计，公共设施由区城投公司统一建设，实行共享共用，其中商务区公共地下室为浙江省内最大的地下连体建筑之一，最终建设效果很好。但这种模式也有一些不足之处，园区一期建设过程中，27家不同地块的开发单位同时开工建设，使管委会投入巨大管理成本来协调开发单位出现的问题和矛盾。同时，各开发单位对公基统建部分的成本分摊的比例有不同的意见。 开发管理过程中，使用一定的制度保障了城市设计的实施。从政府、企业、公众博弈的角度看，通常达成的平衡状态是政府将城市设计作为长期实现的目标，企业以最大利益为出发点，公众因为个体参与管理的成本大，且收益不明确而置之不理。宁波项目将城市设计条件加入出让条件。 土地招商过程中，对开发企业设立了保证金制度，保证金返还的数额与建设的进度、招商招租率挂钩。 在建筑方案的单体设计中，要求每个项目提供三套不同设计单位完成的设计方案，三选一，公众参与也参与评选。 开发过程中，还引入了公众全过程参与。在城市设计成果的公示到建筑方案单体设计评选，公众不同程度的参与了实施，增强了公众对商务区的认同感。 （1）评估团队的构成 首先是评估团队的搭建，除了规划师之外，应当配备其他多学科的专家，例如景观、社会学等，来面对城市设计的复杂性。必须把与城市设计实践密切相关的利益相关者纳入进来，他们是被规划实施后带来的变化所影响的人，包括主动利益相关者和被动利益相关者，还应考虑更大范围的公众如何参与进来。（图12）
图12 评估团队的构成 （2）建立一定城市设计的编制标准 城市设计的目标多种多样，编制和研究的方法也丰富多变。但还是应该就某些相对统一的核心价值方面，建立起一定的编制标准。否则，评估时会缺少了评估基本的参照系，导致评估很难进行。目前的城市设计评估的标准虽核心价值一致，但评估的指标体系是建立在不同的理解上，成果方面较难形成很好的体系和积累，进而影响了评估对城市设计编制的反馈的积累。（图13）
图13 设计内容的不同理解 （3）加强目标-策略-指标的承接性 城市设计的编制中经常设定很多愿景和目标，但常常只有目标和策略，没有具体的实现指标与之对应。规划编制中应加强目标-策略-指标的承接性，指标体系融合规划目标阐述。例如，建设活力社区，通过增加土地混合来实现，土地混合的具体指标描述，否则对于目标的具体实施和评估，只能靠执行者的理解。（图14）
图14 目标-策略-指标承接示意 （4）加强定量性指标的研究和引入 通常城市设计描述的目标带有很多感性的内容，感性的内容多采用问卷调查评价，使得城市设计效果评估目前定性有余，定量不足。定量不足就难以建立起数据库，难以形成对某些指标的长期有效监测。如何将感性的内容转化为可定量的指标是建立指标体系的重点工作。 指标量化可依托近几年兴起的大数据应用以及学科交叉来进行。目前通过手机信令数据研究城市活力，已经得出一些关于城市设计描述性指标的研究成果。国外科学家运用计算机视觉程序，对美国3个城市超过1.2万公里的街道进行量化分析，得出了街道建筑立面贴线率、绿化面积、建筑物集约度等要素对打造安全感知以及活力街区的影响。未来大量的视觉感受的量化指标有可能会在在城市规划与计算机的交叉学科中产生。 （5）评估思维方法对规划设计的启示 由于城市的复杂性，尽管我们希望规划能对其发展变化进行控制，但由于许多其他力量的相互作用，城市还是不受控制发展起来。 从规划评估中看，城市发展的变化是由多种因素相互作用的结果，相互作用是由能动的利益相关方做出的，发展变化的结果是由其中的利益相关者共同承担。规划设计中，需要研究的不仅仅是规划目标如何实现，更重要的是规划实施后对不同利益群体产生的影响。规划必须掌握全局，以分析利益相关者为中心，修正规划的进程，才能保障规划的实施。 规划的制定是政府、核心规划团队、利益相关者间共同努力的过程，是在了解导致目前变化的问题和原因，并在解决现实问题同时又不产生新的更严重的问题的情况下，制定出一个未来发展计划的过程。（图15）
图15 评估思维引领下的规划编制流程 在规划编制过程中，规划师不再是制定规划目标的权威，而是互联互通时代的平台搭建者，成为规划实施过程中，政府、市场、公众等利益相关者的协调者。 本内容由清华同衡 详细规划研究中心提供。 |
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