【解读】十评两部委PPP32号文

张长喜

南京卓远资产管理有限公司

近日，财政部、国家发改委联合发布了财金〔2016〕32号文《关于进一步共同做好政府和社会资本合作 （PPP）有关工作的通知》，该文简洁明了、言简意赅，正文仅1077字，可能由于PPP相关政策近段时间出台频率不高，此文再次引爆朋友圈。以下从十个方面简要解读，共同探讨。

1、这次政策由财政部和发改委联合发布，尚属首次，尤其是在部委层面统筹管理PPP的问题上，财政部和发改委一直饱受诟病，去年年底各大媒体更有不同声音，本次联合发布PPP的规范类文件，直接解除了大家的担忧，应该说在PPP管理方面，两部委是协同的、目标是一致的，这是重大利好，业内人士直呼：在一起，在一起，可喜可贺。

另外，32号文和去年财政部发布的57号文性质类似，都属于规范类政策，是针对PPP执行过程中出现的问题而适时出台的，有针对性，直指问题，一针见血，防止跑偏，很有必要。

2、文中说大力推广PPP模式“取得了一定成效”，没有使用“取得了较大成效”或“取得了很大成效”之类的词汇，在一定程度上可能说明财政发改层面对PPP的推广成效是保留意见的，当然也可能是要保持低调。 

3、“各地要制订切合实际的工作目标，建立科学合理的工作预期。”这条是给那些急功近利的PPP客泼泼冷水，很多政府官员项目上马随意性较强，要求两个月、甚至一二十天就签约确定合同，这听起来真的很荒唐，但现象还很普遍。PPP有严格的程序规定，假设项目一个月就签约了，社会资本是否是最优的暂且不谈，“违规操作”那肯定是不可避免。32号文提出建立合理的工作预期和工作目标是PPP执行的客观要求，不骄不躁，不要被低落地率、低执行率迷惑了双眼，欲速则不达，根据自家情况稳妥执行才是王道。 

4、文件还指出“对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。 ”涉及多部门的文件需要联合发文，不能闭门造车，自己部门说了算。单打独斗的模式不适用PPP项目这类综合复杂工程，联合、联合再联合，协同、协同再协同，才能发现问题，有效解决项目问题。

这一点非常符合当前企业管理的发展趋势：协同管理取代上下级管理，网状的协同，要求每个节点发挥好自己的价值，协同工作，连接成网状，会创造巨大价值。而传统的政府上下级来回修改审批的低效方式终将被取代。联合发文客观上适应了部门与部门、企业与企业协同的管理变革趋势，也是防范PPP这类重大项目风险的重要一环。

5、32号文强调“要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。”重点强调了项目可行性研究，这个项目可行性一般是指项目上马的可行性，难道也包含了是否采用PPP的可行性吗？此处未有明确说明，如果不包含“两评”，物有所值评价和财政承受能力评价的可行性无形中就被淡化了，如果包含了“两评”，那也在情理之中，符合政策惯性。但不可忽视的事实是，“两评”在现阶段还没有起到应该起到的作用，形式大于内容的现象普遍存在。 

6、文中的第四条和第五条分别强调了要降低融资成本。“要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。”；“各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。”一个是说通过融资模式的创新来降低成本，一个是说通过和中央PPP融资支持基金联动的方式来降低成本，如果说第一种是“术”的话，那么第二种是“势”的层面，“术”常有，而“势”可遇不可求。单干不可取，要联动中央，抱部委大腿，通过顺势来优化融资环境，降低融资成本。这也是一种比较直白的解读。

7、文件再次强调“要建立动态可调整的投资回报机制”，动态的则易调整，静态则易步入死穴，从过往很多失败的PPP案例来看，条款设置太过僵硬，“静态化”是项目失败的重要原因，不可调整易造成矛盾不可调和，最终政企分道扬镳，各奔东西，项目也以失败而告终。换句话说，人无完人，世界级专家也很难预测未来，某种程度上说，可调整也许才是较合理的合适的。 

8、“防范政府过度让利”，部分地方政府为了吸引社会资本，使出浑身解数，拿出了很多家当，这样做无可厚非，如果过度了，可能会存在国有资产流失风险，该条虽未提及“国有资产流失”这么敏感的字眼，但是如果政府“过度让利”的话，未来或许真的可能会被扣上国资资产流失这个大帽子，所以地方政府还需谨慎为之，不要为了一时的政绩过度让利，合理收益才合理，平等合作才是王道。 

9、“避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。 ”这如果再深入剖析，可以理解为中国的PPP其实更强调的是一种合作精神，而非简单的融资行为。因此双方更多是构建一个长期的合作关系，与第七点类似，在合作过程中建立共赢的机制，而不是将PPP或社会资本理解为是一种融资工具，形式上让社会资本参与，而实质上仍然走的是政府主导的老路。

但同时也应注意到，固定回报的现实做法和动态调整机制的要求是冲突的，因此严格规范非常有必要。 

10、信息公开，32号文再次提及信息公开，要建立优良的PPP生态，必须有公开、公平、公正的理念价值观，信息公开是PPP通往可持续发展之路的必要条件。庆幸的是，该文简单描述了哪些信息应该公开：”要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息。“ 

PPP主要文本公开，就是最好的社会监督，在新媒体大爆发的时代，要相信民众的监督力量，信息公开后，再不需要花大力气建立特别的专门监督机构，亦能实现公正、公平的项目运作。只有让PPP在阳光下运行，一切阴霾才能自然散去，只是信息公开会动了很多部门的奶酪，公开道路或许较为坎坷与漫长。

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