独家 | 从1774文和90号文看两部委PPP政策

近日财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）（以下简称“90号文”）引起PPP业界热议。

一、更加宏观的看待PPP政策

在各种讨论中出现了几种比较具有代表性的声音：一种是认为90号文凸显了财政部强力推进PPP发展的决心，且将PPP发展几年来实际工作中的问题予以了充分关注；一种是认为90号文印发对于另一份PPP领域的重要文件——《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）（以下简称“1744号文”）具有明显针对性；还有一种是认为90号文将PPP的项目范围、条件和程序进行了明确的界定是未来PPP项目的指导性文件。

笔者认为，上述看法大多数是站在各自的领域、部门的立场或者说是站在部门分工的立场上看待PPP政策发展，而并没有将PPP的推行看做一种国家改革战略。

党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会以来，中央着力进行转变政府职能改革，推动PPP大发展已经不再只是稳增长的需要，而是政府改革投融资体制的重要抓手，是转变政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要方法，同时也是发挥政府投资引导和带动作用的主要手段。今年7月，党中央国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）（简称中央18号文），这是改革开放30年来，第一个以中央名义发布的投融资体制改革方面的文件，突出谈到了“鼓励政府和社会资本合作”。

因此我们不能将1744号文和90号文割裂开来看，更不能对立来看，两个文件实际上均体现了对于中央深化投融资体制改革的理解以及对于规范PPP发展所做的努力。

二、各司其职协同推进PPP

（一）政策的不同角度

从此轮PPP发展的脉络来看，国家发展改革委是从创新重点领域投融资机制的方向切入。财政部是从加强地方政府性债务管理，深化预算管理制度改革的角度入手。这两方面向始终贯穿在两部门所印发的关于PPP的各项政策文件中。所谓很多地方出现认为两部门政策相抵的声音，其实可以理解为对于PPP带来的投融资体制发生的新变化不适应，并非实质的政策对立。

从上述角度来看，90号文和1744号文都充分体现了两部委的角度。90号文第一条就指出推进PPP工作是“进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变”。1744号文从国家投资主管部门的角度提出，“根据经济社会发展需要，合理布局项目，有效配置政府投资。”在两部委提出不同角度的同时又都提出部门协同的要求。

（二）协同推进前期工作

在本轮PPP发展之初，确实有一些认为可行性研究可以被两评一方案替代的声音，这类声音其本质上也是从部门角度而非国家战略层面看待PPP类项目的前期工作。

笔者认为，PPP类项目的前期工作，实质上并不存在“可研”与“两评一方案”相抵触的情况。我国现行的投资管理体制要求政府投资类项目要对项目的技术和经济可行性进行论证和评估，就是我们所熟知的“可研”评价及批复体系。在本轮PPP发展中，由财政提出了“两个评价一个方案”为主要支柱的财政PPP类项目评价体系。很多声音将这两个项目评价体系对立来看，其实两个部门的各个文件均没有提出过哪个体系可以替代哪个，在今年两部委更是联合印发了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》（财金[2016]32号）（简称32号文）明确提出了部门间的协调配合，特别是对市场和业界关注的PPP类项目“可研”去留问题给予了解答。32号文提出，“要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作”。

在最新的两部委文件中，分别就各自的关注点给予了“背书”，90号文又一次强调了扎实做好项目前期论证的重要性，要求在充分论证项目可行性的基础上开展后续“两评一方案”相关工作，1744号文也提出，从“PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面对项目进行综合评估”。

在实际PPP项目操作过程中，前期工作实际上形成了两个并行的论证体系，一个是原有的投资决策技术与经济评价体系，一个是财政可负担性和物有所值评价体系，两线并行且动态调整在实施方案阶段合并，经评估和批复后的“可研”在确保技术和国民经济可行性的同时也为“两评”和后续的实施方案提供基本可靠的数据支持，并在财政评价阶段进行必要的修正。这充分体现了多角度、多思维、矩阵式的评价思维，符合已经在我国确立三十余年的“先评估，后决策”科学决策原则。

（三）政策共同发力引导吸引社会资本

本轮PPP大发展以来，对于PPP项目落地率低的问题一直都引起各界的关注，如何加大项目对社会资本的吸引力和PPP项目的落地实施率，从本次两部委各自文件来看，这个问题已经引起了足够重视。

90号文提出，“充分发挥示范项目引领作用，按照“又快又实”、“能进能出”的原则，大力推动PPP示范项目规范实施”，此次财政部联合各部门联合公布的第三批PPP示范项目的文件提出了示范项目落地实施的时间表，同时成为所涉领域的政策风向标。90号文还提出，“进一步加大财政扶持力度，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式”通过各级财政加大对PPP项目投入以及与中国政企合作投资基金的对接的方式，起到政府投资引导社会资本投入的作用。

1744号文则以积极发挥金融机构作用和优化信用环境两个方面作为着力点。1744号文提出，“鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设。”还通过强调优化信用环境以“强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制”等措施为抓手，使社会资本消除政府失信的疑虑敢于进入PPP领域。

90号文与1744号文均提出了关于破除投资门槛的政策点，要求对不同种类的社会资本要一视同仁，鼓励多种社会资本参与到PPP项目中来，努力营造公平的竞争环境。可见两部委都是本着中央18号文“平等对待各类投资主体，激发民间投资潜力和创新活力，充分发挥政府投资的引导作用和放大效应”的中心思想在推进PPP相关工作。

三、加强立法建设

中央18号文提出，我国目前还存在“投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。”的问题。试想一个每年投资规模以万亿计的领域，还没有一套法律体系来指导和规范行业，这样的情况将会造成PPP事业的不可持续性，在PPP领域加快立法程序也已经迫在眉睫。

在今年7月国务院常务会上明确将两部委分别推进的PPP相关立法工作改由国务院法制办统一牵头，目的就是要将PPP的相关推进工作看作是一种国家层面的战略。不论是PPP业界还是各部门都应该从一个更加宏观的视角来看待PPP的发展，并从各自角度提出对于PPP立法的意见和建议，解决本轮PPP发展近几年来在实际操作过程中不断出现的新问题。

首先是明确PPP项目类型的适用范围。目前存在着所谓“传统基础设施”与“公共服务”两类项目的争论，很多业界的专家学者都对这样的分类提出过不同看法，这只是将同一种事物从类别和作用两个不同角度看待得出的不同分类结果。1744号文提出的6+1“传统基础设施”项目都在为人民提供着各类公共服务，90号文提出的15类提供“公共服务”项目其实也都可以算是基础设施，切割来看待反而带来了操作中的混乱。因此在PPP立法过程中首先要明确PPP项目的范围。

第二是要规范PPP项目的前期工作流程。在实际操作过程中，由于PPP财政可负担性和物有所值评价体系刚刚形成，如何与传统的投资决策体系相互配合和衔接仍存在很多不足，需要通过立法规范。在我国的行政法体系下，部门规范性文件无法指导或推翻法律或行政法规确定基本原则。例如此次90号文提出的“两个强制”（在有现金流，市场化程度较高的污水、垃圾处理领域试点“强制”采用PPP模式；在有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证）、“两招并一招”（通过政府采购中标社会资本有能力自行建设可以不再进行二次招标）等争议较大的问题都需要通过正式的立法来解决。“两个强制”实际上贯彻了中央18号文“政府投资资金原则上不支持经营性项目”的原则，“两招并一招”也符合简政放权的大方向，但都没有法律作为依据，因此就需要PPP相关立法来解决实际操作过程中出现的问题。

第三是通过立法确保PPP项目简政放权落到实处。推进PPP模式，本意是推进转变政府职能和激发市场活力，但是由于一套新的评价体系被建立起来无形中对项目前期工作的推进造成了一定程度的迟滞，在两部委各时期的政策文件中也都对简政放权提出了要求。在PPP立法中确立1744号文提出的“多评合一、统一评审的工作模式”，切实提高审批效率减少审批流程和环节，同时按照90号文提出的“加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接”的前期工作要求，确保在合理科学评估决策的同时，不增加或是缩短PPP项目审批流程，加速PPP项目落地速度。

不论是90号文还是1744号文，不论是业界还是各政府部门，我们都应该从国家改革战略的层面去理解和思考PPP事业的发展，只有冲破传统思维的锢滞，才能真正的激发市场活力，进一步调动社会资本参与公共投资的积极性，完成中央深化投融资体制改革和政府治理体系改革的重任。

 

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