因拒绝变更被告被驳回起诉后又起诉同一行政行为属重复起诉

因拒绝变更被告被驳回起诉后又起诉同一行政行为属重复起诉

 

作者︱李蕊（辽宁省高级人民法院）

原载︱《人民司法（案例）》2012年第22期

 

【摘要】【裁判要旨】　人民法院对原告的起诉负有释明的指导义务，在不影响被告及第三人诉讼权利的情况下，原告增加诉讼请求以使其起诉符合法定条件的，人民法院应当准许。原告因拒绝变更被告被人民法院驳回起诉后，又针对同一行政行为起诉的，属于重复起诉。原告通过信访程序救济权利不是耽误法定起诉期限的正当理由，但信访部门或者有权机关在起诉期限届满前已经承诺处理信访事项的除外。　　■案号　一审:（2010）大行初字第6号　二审:（2012）辽行终字第23号

 

 

　 【案情】

 

　  上诉人（原审原告）：秦同祥。

 

　  被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府（以下简称区政府）。

 

　  被上诉人（原审第三人）：大连市甘井子区辛寨子街道办事处（以下简称街道办）。

 

　  被上诉人（原审第三人）：大连市甘井子区辛寨子镇小辛寨子村民委员会（以下简称村委会）。

 

　  1980年，秦同祥经区政府批准，在小辛村西沟取得309.4平方米的宅基地使用权。同年，建房4间。1995年，秦同祥未经批准又建房6间。2005年3月15日，中共甘井子区委、区政府印发《甘井子区社会环境综合治理整治工作方案的通知》，要求重点整治宅基地外集体土地、农用地以及公路两侧控制线内未经批准擅自搭建的砖瓦房、铁皮房、窑棚、仓库等，逐步拆除违章临时建筑。并明确拆除工作由区综合整治领导小组办公室负责组织、协调，各镇、街道办具体实施。2006年8月8日，村委会参与实施了对原告未经批准所建6间房屋的拆除。为此，秦同祥多次给大连市政府信访办及区政府、区长邮寄信访材料，要求处理村委会违法强制拆除其房屋的行为。区政府按照信访程序将收到的信访材料转交给街道办处理，但秦同祥一直未收到任何书面答复。2007年，秦同祥以村委会损害其财产为由诉至法院，法院以村委会实施的强制拆除行为是行政行为，不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回其起诉。2008年12月，秦同祥又以村委会为被告提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法并赔偿损失5万元。法院告知其村委会不是适格被告，应当变更区政府为被告，但秦同祥明确表示拒绝变更，后被法院裁定驳回起诉。现原告再以区政府为被告提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法并赔偿损失。

 

　  秦同祥向大连市中级人民法院提起行政诉讼称，涉案的6间房屋建在原告宅基地范围内，没有侵占集体土地，强制拆除该6间房屋没有法律依据。根据城乡规划法和土地管理法的相关规定，县级以上人民政府的规划主管部门和土地主管部门是适格的执法主体，被告的行为违反了上述法律规定。请求法院判决被告赔偿原告建房的经济损失64000元，并按每月1200元的标准赔偿房屋租金损失。秦同祥在收到区政府答辩状后，又于一审庭审前向法院递交起诉状补充材料，要求增加确认强制拆除行为违法的诉讼请求。

 

　  被告区政府辩称，1.原告秦同祥不具备单独提起行政赔偿诉讼的条件。理由是村委会强制拆除原告违章建筑的行为不应界定为行政行为，因而谈不上违法性的确认，并且也未经赔偿义务机关先行处理。2.区政府不是适格被告。理由是原告所在区域的整治工作由街道办负责，村委会强制拆除原告房屋是为了维护集体土地所有权，并非依照政府文件进行，因此，本案应列街道办或村委会为被告。3.原告应提供受损财物属于合法权益的证据。理由是原告在宅基地范围之外及宅基地范围内未经审批所建房屋均为违章建筑，不受法律保护。4.不同意原告增加确认违法的诉讼请求，理由是区政府已经作出答辩意见。请求法院驳回原告的起诉。

 

　  第三人街道办述称，第三人没有实施强制拆除行为，也没有委托村委会实施该行为。其他同意被告的答辩意见。

 

　  第三人村委会述称，第三人是强制拆除行为的参与者，具体执法部门是区综合执法大队。其他同意被告的答辩意见。

 

　  【审判】

 

　  辽宁省大连市中级人民法院认为，国家赔偿法第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第45条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告在法院已将起诉状副本送达被告，并收到被告的答辩状后，又递交起诉状补充材料，提出新的诉讼请求，要求确认强制拆除行为违法，原告增加的诉讼请求没有正当理由，不予准许。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第4条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第21条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，原告虽主张其已经多次向市信访部门和区领导写信反映，要求确认村委会的行为违法并请求赔偿,但从提交的证据看，原告只是以上访信的形式要求处理，并未按照行政赔偿的有关规定，以法定的形式提交赔偿申请书陈述其要求赔偿的事实理由及具体赔偿数额，应当认定该行政赔偿纠纷未经赔偿义务机关先行处理，原告的起诉不符合法律的规定。故根据国家赔偿法第九条第二款,《若干规定》第4条、第21条,《若干解释》第45条、第44条第（11）项的规定，裁定驳回原告的起诉。

 

　  宣判后，原告秦同祥不服一审裁定，向辽宁省高级人民法院提起上诉。其上诉的主要理由是：1.原审裁定以未经区政府先行处理为由驳回上诉人的起诉错误，该理由与《若干解释》第40条的规定相矛盾；2.原审裁定认为上诉人给信访部门和区领导写信不符合赔偿申请书的要求，属于上访信也是错误的，上诉人写信实质上就是要求区政府确认拆除行为违法的赔偿申请书；3.原审裁定认为上诉人在区政府提交答辩状后又提出补充请求没有正当理由，不予采纳也是错误的，区政府没有向上诉人下达拆除房屋的法律文书是上诉人提出补充要求的正当理由。请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求。

 

　  被上诉人区政府辩称，1.上诉人是在起诉状副本送达给区政府后，又提出新的诉讼请求，根据《若干解释》第45条的规定，人民法院不应准许；2.区政府并未委托任何机关实施拆除行为，决定行为和实施行为均不是区政府组织实施的，区政府不是适格被告；3.上诉人未能提供受损财物属于合法权益的证据，无权取得国家赔偿；4.上诉人没有在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，其不具备单独提起行政赔偿诉讼的条件。原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，请求二审法院依法予以维持。

 

　  被上诉人街道办和村委会均同意区政府的答辩意见。

 

　  辽宁省高级人民法院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定条件，法院应否受理。上诉人通过区政府答辩状的提示，认识到应当一并提起行政赔偿之诉才能符合起诉条件，于是在一审开庭审理前又提交起诉状补充材料，变单独提起行政赔偿之诉为一并提起行政赔偿之诉。此时，被上诉人和原审第三人完全可以针对上诉人的起诉状补充材料进行补充答辩，不影响其诉讼权利。原审法院适用《若干解释》第45条的规定，对上诉人提出的一并提起行政赔偿的诉讼请求不予准许属于适用法律错误。上诉人的此项请求应当得到准许，本案的案由应当确定为一并提起行政赔偿之诉。上诉人曾于2008年12月以村委会为被告提起行政诉讼，请求法院确认村委会拆除房屋行为违法并赔偿经济损失5万元。后因上诉人拒绝变更被告，被法院裁定驳回起诉。2010年3月1日上诉人又以区政府为被告提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法并赔偿经济损失。由此可见，本诉与2008年12月之诉的起诉对象是同一行政行为，即村委会等受区政府委托实施的强制拆除行为。上诉人因拒绝变更被告被法院裁定驳回起诉后，又针对同一行政行为起诉，属于重复起诉，依法应予驳回。如前所述，本案为一并提起行政赔偿之诉，因此不存在行政机关先行处理的问题。即使是单独提起行政赔偿之诉，由于强制拆除行为尚未经有权机关确认为违法，也谈不上经行政机关先行处理的问题，故原审裁定适用法律错误，驳回上诉人起诉的理由不能成立，依法应予纠正。依照行政诉讼法第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第（8）项的规定，二审法院于2012年5月9日作出终审裁定：一、撤销大连市中级法院（2010）大行初字第6号行政赔偿裁定；二、驳回上诉人秦同祥的起诉。

 

　  【评析】

 

　  一、《若干解释》第45条的理解与适用。

 

　  如何确定本案的案由，即本案是单独提起行政赔偿之诉还是一并提起行政赔偿之诉，是判断上诉人的起诉是否符合法定条件的前提。行政诉讼法第四十三条规定，人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。被告收到起诉状副本后，能够了解原告的诉讼请求和相关证据、依据，并做好应诉准备，这既体现了诉讼上的权利义务关系，也是贯彻辩论原则、维护被告辩论权的重要方面。《若干解释》第45条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。之所以作出这样的规定，是因为起诉状副本送达被告后，原告又提出新的诉讼请求，将会加重被告防御的负担，影响其诉讼权利的行使。该条规定是为了避免原告突然袭击，保证诉讼程序正常进行，保证各方当事人平等行使诉讼权利。应当说，一般情况下，在起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院是不予准许的，只有具备正当理由的特殊情况除外。如果原告不提出新的诉讼请求将导致其丧失诉权，而提出新的诉讼请求亦并未影响被告及第三人的诉讼权利时，应当认定原告提出新的诉讼请求具有正当理由，人民法院应予准许。

 

　  本案中，上诉人在起诉状中载明的诉讼请求仅为赔偿损失的赔偿请求，即上诉人系单独提起一个行政赔偿之诉。其起诉状副本送给区政府后，区政府的答辩状中指出上诉人不具备单独提起行政赔偿诉讼的条件，其中包括行政行为未经有权机关确认违法。后上诉人又向法院递交起诉状补充材料，请求确认强制拆除行为违法。由于行政诉讼的起诉条件比较复杂，为了充分保护当事人的诉权，法院在立案受理之时应当审查上诉人单独提起行政赔偿之诉是否具备法定的前提条件，即行政行为是否已被确认违法，是否已经行政机关先行处理。如果不具备上述前提条件，法院有义务向当事人释明应当变单独提起行政赔偿之诉为一并提起行政赔偿之诉才能使起诉得到受理。本案中，原审法院在没有审查上述前提条件的情况下即予立案受理，没有尽到释明义务。上诉人通过区政府答辩状的提示，认识到应当一并提起行政赔偿之诉才能符合起诉条件，于是提交起诉状补充材料，变单独提起行政赔偿之诉为一并提起行政赔偿之诉。而此时原审法院尚未进行开庭审理，被上诉人和原审第三人完全可以针对上诉人的起诉状补充材料进行补充答辩，不影响其诉讼权利。因此，原审法院适用《若干解释》第45条的规定，对上诉人提出的一并提起行政赔偿的诉讼请求不予准许属于适用法律错误。上诉人的此项请求应当得到准许，本案的案由应当确定为一并提起行政赔偿之诉。

 

　  二、上诉人的起诉是否属于重复起诉的问题。

 

　  根据《若干解释》第23条第1款的规定，原告起诉的被告不适格，经法院告知变更被告却不同意变更的，裁定驳回起诉。如果原告因拒绝变更被告而被法院裁定驳回起诉后，又以法院告知的适格被告为被告针对上次起诉的同一行政行为二次起诉的，是否属于重复起诉？审判实践中存在不同的观点。一种观点认为，此种情况不属于重复起诉，理由是法院裁定驳回起诉并未对被诉行政行为进行实体审查判断，原告有权在变更被告后二次起诉。另一种观点认为，此种情况属于重复起诉，理由是行政诉讼应当以同一被诉行政行为作为重复起诉的认定标准。笔者同意第二种观点。之所以将起诉对象为同一行政行为作为行政诉讼重复起诉的认定标准，主要基于以下理由：1.由于与被诉行政行为有法律上利害关系的对象常常不是唯一，因此针对同一行政行为有权提起行政诉讼的原告也不是唯一；又由于行政诉讼适格被告的认定较为复杂，因此原告对适格被告的认识也时有偏差；但无论当事人有何不同，由于行政诉讼的审查客体恒为被诉行政行为，人民法院一旦受理案件，都将在对被诉行政行为的合法性进行全面审查的基础上，对被诉行政行为的合法性作出裁判，不会因为不同的当事人参加诉讼而对被诉行政行为的合法性作出不同的裁判。2.与民事诉讼不同，行政诉讼适用的是有限的不告不理原则，行政诉讼浓厚的职权主义色彩决定了人民法院对被诉行政行为的审查不限于原告的诉讼请求及理由，而是要围绕着被诉行政行为合法性的各个方面进行全面审查。在行政诉讼中常常出现原告的诉讼请求和理由均不成立却仍然能够得到胜诉裁判的情形。因此，无论是否为同一诉讼请求和同一事实理由，均不影响人民法院依职权对被诉行政行为的合法性进行全面审查，并依此作出相应裁判；当然，人民法院也不会因为原告的诉讼请求及理由的不同而对同一行政行为的合法性作出不同的裁判。

 

　  本案中，被诉的强制拆除行为至2006年8月8日全部实施完毕，上诉人曾于2008年12月以村委会为被告提起行政诉讼，请求法院确认村委会拆除房屋行为违法并赔偿经济损失5万元。后因上诉人拒绝变更被告被法院裁定驳回起诉。2010年3月1日上诉人又以区政府为被告提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法并赔偿经济损失。由此可见，本案与2008年12月之诉的起诉对象是同一行政行为，即村委会等受区政府委托实施的强制拆除行为。虽然两次起诉所列的被告不同，但适格被告的认定是一个法律问题而非事实问题，无论原告所列被告有何不同，只要其起诉同一行政行为，法院的审查客体就是同一行政行为。上诉人因拒绝变更被告被法院裁定驳回起诉后，又针对同一行政行为起诉，虽然变更了被告，但仍属于重复起诉，依法应当裁定驳回其起诉。

 

　  三、原告通过信访程序救济权利不是超过法定起诉期限的正当理由，但信访部门或者有权机关在起诉期限届满前已经承诺处理信访事项的除外。

 

　  行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效不同，起诉期限具有除斥期间的性质，当事人超过起诉期限将会对其产生不利的法律后果，导致起诉期限的消灭。虽然起诉期限没有中止、中断的规定，但是为了充分保护当事人的诉权，《若干解释》第43条规定了耽误起诉期限制度，即因不可抗力或者不属于起诉人自身原因的其他正当理由耽误法定起诉期限的，起诉期限自障碍消除之日起继续计算。由于我国的法律法规为公民、法人或者其他组织设定了多种权利救济途径，主要包括复议、诉讼、信访等，导致一些当事人在权利遭受行政行为侵害后，首先根据信访条例的规定依照信访程序向信访部门反映问题，要求处理。有些当事人在信访程序结束后仍未解决问题，又向法院提起行政诉讼，要求撤销某个行政行为或者确认其违法。还有一些当事人被信访部门错误告知应当通过行政诉讼的程序解决问题，从而向法院提起行政诉讼。但无论由于上述哪种原因，当事人提起行政诉讼时往往已经超过了法定起诉期限，而当事人则主张通过信访程序救济权利应当作为耽误法定起诉期限的正当理由。笔者认为，原告通过信访程序救济权利不是耽误法定起诉期限的正当理由，主要理由如下：信访程序和诉讼程序是并列的两种救济途径，且信访程序不同于复议程序，复议程序与诉讼程序存在着普遍的衔接问题，除了终局裁决的案件外，当事人可以在复议程序之后依法再启动诉讼程序。而信访程序则正相反，除了信访部门作出的信访处理（复查、复核）意见对当事人设定了新的权利义务，对其权利义务产生实际影响的，当事人可以针对该信访处理（复查、复核）意见提起行政诉讼外，信访程序结束后已经超过法定起诉期限的，当事人不能再针对信访程序中要求处理的行政行为提起行政诉讼。否则行政诉讼起诉期限的规定将形同虚设，毫无意义可言。需要注意的是，在信访程序中，如果信访部门或者有权机关已经承诺对当事人要求撤销某个行政行为或者确认其违法的信访请求作出处理的除外。在这种情况下，当事人基于对政府承诺的信赖，认为在信访程序中已经能够救济权利而未在法定期限内提起行政诉讼的，应当对当事人的信赖利益予以保护。当然，这种例外也仅限于政府承诺作出时，当事人尚未超过法定起诉期限的情形。如果政府承诺作出时，当事人已经超过法定起诉期限的，则即使政府未能兑现承诺，当事人也不能再针对信访程序中要求处理的行政行为提起行政诉讼。

 

　  本案中，上诉人的房屋被强制拆除后，也首先选择信访程序解决问题，其于2008年12月第一次提起行政诉讼时，距强制拆除实施之日即2006年8月8日已经超过2年。上诉人的起诉之所以没有超过法定起诉期限，不是因为扣除了信访程序救济权利的期间，而是由于其在2007年提起了民事诉讼，民事诉讼期间才是上诉人耽误法定起诉期限的正当理由。