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PPP模式在青山湖区适用的探索 ● 青山湖区PPP专题调研组 为了贯彻落实党的十八届三中全会关于“鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，切实掌握新政策条件下地方政府拓展融资渠道的新方法新策略，加快推进地方政府融资平台转型和“PPP”实务操作，根据青山湖区区委调研课题分工,区委常委、常务副区长黄志平和区委常委、副区长钱峰燕两位区领导积极搭建调研团队，亲自拟定调研思路，组织区政府办、区发改委、区财政局、区城投公司等相关职能部门关键岗位工作人员，参加了中国城市建设与投融资发展研究中心举办的“政府和社会资本合作（PPP）模式政策解读与实务运作高级研讨会”，重点学习财税体制改革与“PPP”相关政策、融资平台创新、“PPP”项目运作，并结合我区实际，以解放东路延伸段改造、罗家基础设施安置房两个项目为案例作深入分析，就“PPP”模式在我区适用提出了几点思考性建议。 一、“PPP”模式的概念及意义 1、“PPP”的定义：PPP即英文Public—Private—Partnership的首字母缩写，中文直译为“公私合伙”、“公私合营”，是指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委令第25号）第3条给“PPP”的具体定义为“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。” 2、“PPP”的内涵及类型：“PPP”有狭义、广义之分。狭义的“PPP”是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。广义的“PPP”是指一系列项目融资模式的总称。由于“PPP”的核心是要解决政府性投资项目的融资筹资问题，因此，其基本类型主要分融资性质和非融资性质。一是融资性质的“PPP”运作模式有10种具体形式：①建造、运营、移交（BOT）；②民间主动融资（PFI）；③建造、拥有、运营、移交（BOOT）；④建造、移交（BT）；⑤建设、移交、运营（BTO）；⑥重构、运营、移交（ROT）；⑦设计建造（DB）；⑧设计、建造、融资及经营（DB-FO）；⑨建造、拥有、运营（BOO）；⑩购买、建造及营运（BBO）。二是非融资性质的“PPP”运作模式有3种具体形式：①作业外包（服务外包）；②运营与维护合同（O&M）；③移交、运营、移交（TOT）。 3、“PPP”项目的基本操作流程：PPP项目操作流程大致可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大步骤。具体为： 第一步，项目识别，具体是：项目发起—>项目筛选—>物有所值评价—>财政能力论证； 第二步，项目准备，具体是：组建政府层面的管理机构—>编制项目实施方案—>审核项目实施方案； 第三步，项目采购（招标），具体是：发布采购（招标）文件公告及报名—>资格审查—>采购（公开招投标）—>确定中标单位及签署合同； 第四步，项目执行，具体是：成立项目公司—>项目融资—>绩效监测与资金支付—>运行评估； 第五步，项目移交，具体是：移交准备—>性能测试—>资产交割—>绩效评价。 二、“PPP”模式对城市建设的推动作用 当前，随着各地城市化建设的不断加快，以基础设施建设为重点的城市建设投资不断加大。以青山湖区为例，2010年区财政投入城市建设的资金占当年财政总支出的比重达到20.4%，近几年无论是资金总量还是支出比重，都呈现逐年增长的态势，财政支出压力日益凸显。比如，我区采用“BT”模式正在推进的罗家板溪基础设施建设项目，在工程建设竣工验收后的一年内将出现2.6亿元资金需求的井喷，如以2014年地方收入为例，仅此一个项目的支出就占2014年地方收入15.01亿元的17.3%，如果再多上几个项目，区财政将入不敷出，财政支出压力巨大。 推行“PPP”模式，正是为了缓解地方财政在推进城市建设等财政性投入上的资金压力，特别是改变以往“BT”模式导致的短时间内资金需求井喷的问题，实现地方财政“有钱投项目、敢于上项目”的良性循环。我们认为，通俗上理解，“PPP”模式就是政府变短期债务为长期债务，或者可理解为政府一次性向企业购买服务（产品）变为向企业“按揭”方式购买。“PPP”模式还带来了管理上的更新，由政府管理变为企业自营。“PPP”模式虽然在我国还是刚刚起步，但国家发改委、财政部对其操作程序已有相关规定，这些程序规定就是定量，不随项目而变化的。而变量部分，就是对外公布的招标控制价，这是整个“PPP”项目的核心和重点，其不仅关系政府项目支出成本，也关系企业承建投入资金及回报率。我们认为，招标控制价中应包含所有涉及到的成本，主要有以下几个方面：①工程建设成本（按定额下浮后的建设成本，最高下浮10%）；②企业融资成本（工程建设成本×同期银行贷款利率×双方约定时限，约定时限：10年≤时限≤30年）；③3%的企业回报率；④后期维护管理成本（含维护设备、管理人员工资等）。此外，如果项目可以提供部分特许经营权（如，广告经营权、道路收费权等）或物业经营权补偿（如，捆绑一栋大楼交由投资方经营管理，以大楼租金来偿还企业投资资金等）。经过测算后，如在双方约定年限内可以全部偿还，则公布的招标方案中的回报方式只涉及特许经营权或物业补偿；如在双方约定年限内只能部分偿还，则招标控制价须扣减测算后的偿还资金。 青山湖区作为城市中心区，其绝大部分基础设施建设都是以道路等非营利性质的市政工程为主，而且在后期维护管理上的负担较重。因此，有针对性的采取“项目投、建、养一体化+政府付费购买公共服务”的PPP模式运作（BOT），更加符合当前青山湖区的实际需求。可以肯定的是，成功运用“PPP”模式将对政府高效运用社会资本投资公共项目建设领域带来新的开端，其优势和作用十分明显：一是减轻了政府投资压力。不仅拉长了政府对工程项目资金的支付时间，缓解了财政资金支出压力，也节约了政府投融资、后期维护管理等成本。 二是推进了政府职能转变。变政府管理为企业管理，政府不在承担工程后期约定时间内的管理职能，只承担监督职能。 三是提高了政府对外信誉。“PPP”项目的政府支付金额和时限都要通过本级人大审议通过，并列入本级财政预算支出。这不仅改变了以往政府资金拖欠的问题，保证了资金的支付渠道和支付来源，也提振了企业投资的信心。 四是扩大了企业投资总量。企业投资时间从短期扩大为长期，其投资范围和投资量也从原来单纯的工程投资变为工程+维护+管理的多元化投资。五是提高了工程建设质量。由于企业方后期要负责较长年限的维护和管理，不再是以往“一锤子买卖”。因此，企业方会特别重视工程建设质量，以此减少后期维护成本。 三、青山湖区新建项目拟采用“PPP”模式的案例分析 我们以解放东路延伸段改造项目、罗家基础设施安置房项目为切入点，尝试用“PPP”模式来构建和测算其最核心的招标控制价及成本，为下一步该项目及其他基础设施项目建设运用好“PPP”模式提供有益参考。 （一）解放东路延伸段改造工程拟采用“PPP”模式分析 1、项目概况：该项目起点接现状的昌东大道，终点为下穿规划的天祥大道处，全长为3.678公里，根据要求改造内容及道路现状情况，将项目分为ABCD四段：A段（昌东大道至罗家西路）：该段道路长约580米，其中桩号K0+000～K0+140段道路红线宽度为50m，为城市主干路；桩号K0+140～罗家西路段道路红线宽度为36米，为城市次干路。B段（罗家西路至罗家中路）：该段道路约520米，保持现状，道路红线宽度为60米。C段（罗家中路至南钢铁路）：该段道路长约880米，道路红线宽度为36米。D段（南钢铁路至天祥大道）：该段道路长约1.7公里，道路红线宽度7～12米，新建桥梁一座。道路改造总用地面积71499平米，其中，机动车道面积54123平米、人行道面积11589平米、绿化带面积5787平米。主要建设内容包括：道路、排水、桥梁、路灯、绿化、交通设施、强电、弱电、管线迁移、拆除、消火栓等。项目总投资6952.58万元（其中：工程费用为5383.70万元，工程其他费用为1237.81万元，工程预备费为331.08万元）。 2、招标控制价测算： （1）工程建设成本：6952.58万元×（1-10%下浮系数）=6257.32万元； （2）企业融资成本：6257.32万元×4.85%贷款利率（银行同期基准利率）×20年（暂定）=6069.6万元； （3）企业固定回报率：6257.32万元×3%=187.72万元； （4）后期维护管理费用：共计1795万元。 ①市政养护管理费用：一是路面管护费用32.4738万元（54123㎡机动车道面积×标准6元/㎡）；二是人行道管护费用11.589万元（11589㎡人行道面积×标准10元/㎡），上述两项合计年均费用为44.0628万元，20年总计费用为881.256万元。 ②市容保洁管理费用：一是道路清扫保洁经费37.72万元（65712㎡道路面积×5.6元/㎡+5787㎡绿地面积×1.6元/㎡）；二是果壳箱购置费用29.6万元（按100米设置一个需74个，按购置单价1000元/个，5年更换一次，20年更换4次），上述两项20年总计费用为784万元（37.72万元×20年+29.6万元） ③园林养护管理费用：5787㎡绿地面积×6元/㎡标准×20年，总计费用为69.44万元。 ④路灯养护管理费用：一是管护费用48.5万元（191套×127元/套×20年）；二是人员工资144万元（2人×3000元/月×20年），上述两项合计费用192.5万元。备注：路灯用电接入市路灯管理处线路，因此不计算用电费用。（如道路用电由属地政府支出，则可采取以电费包干补偿的方式运作，即规划路灯191套，191套×电费1.04元/小时×11小时/天的亮灯时间，每日费用为2185元，20年（7300天）总计费用为1595万元）。 上述招标控制价总额为1.4309亿元（如政府提供特许经营权或物业经营权补偿，则核减后为最终的招标控制价），如按20年（暂定）测算，每年财政需偿还企业715万元。 （二）罗家板溪安置房项目拟采用“PPP”模式分析 1、项目概况：罗家板溪安置房项目位于谢佛路以北、昌东三路以南、南嵩路以西、北嵩路以东。项目规划总面积378亩，容积率3.0，规划建筑总面积82.55万平米，其中，住宅面积50万平米，社区用房、幼儿园等公建面积1.18平米，商业面积12.27万平米，地下面积19.1万平米（地下车位5176个），总户数5176户。 2、招标控制价测算：分增量部分和核减部分两大块。 （1）增量部分： ①工程建设成本：82.55万㎡×2110元/㎡（不含200元土地款）×（1-10%下浮系数）=15.67亿元； ②企业融资成本：17.16亿元×4.85%贷款利率（银行同期基准利率）×20年（暂定）=16.64亿元； ③企业固定回报率：17.16亿元×3%=5148万元； 上述三项费用总计为：32.82亿元。 ④后期维护管理费用，以政府授予的物业管理经营权包干解决（物业费标准参照南昌市公租房小区物业标准0.6元/平米，20年的物业费用总计为住宅50万平米×0.6元/㎡×240个月（20年）=7200万元）。 （2）核减部分： ①政府授予的地下车库经营权：5176个车位×150元/月×240个月（20年）=1.86亿元； ②政府授予的幼儿园经营权：2590㎡×150㎡/月×240个月（20年）=9324万元； 上述招标控制价总额为30亿元，如按20年（暂定）测算，每年财政需偿还企业1.5亿元。 （三）需要注意的三个方面问题 1、项目出资比例问题。“PPP”项目需由政府与企业共同出资成立具体的项目公司进行运作，具体出资比例没有固定要求，比如，重庆市红岩村桥隧“PPP”项目上招标人与中标人的出资比例为5%、95%，国家体育场（鸟巢）“PPP”项目要求中标人出资不得超过49%（政府投资比例不得低于51%）。我们认为，出资比例可根据项目类别、性质进行调整，但“PPP”项目的核心是运用市场资本参与项目建设和管理，因此，建议“PPP”项目资金来源完全由企业承担。如个别项目确需政企合资，政府的出资比例也不宜过高。 2、融资成本核算问题。上述两个项目的企业融资成本是按照全部资金由中标企业贷款融资提供的（最大化测算），但实际上项目公司或中标企业需提供一定比例的自有资金，该部分资金是不计算融资成本的。比如，哈尔滨市利民大道义乌段和向阳路PPP项目在招标公告中明确，投标人须提供自有资金不低于采购预算30%的自有资金证明，投标人中标后组建的项目公司，注册资本金不低于工程建设投资的30%，其他资金可通过银行贷款等方式筹集。 3、项目资金支付问题。项目资金可按照年均等额支付或按照一定比例进行支付，支付资金列入同级财政预算。同时，由于银行贷款利率是动态的，存在一定变化，相应的还款金额也应同步调整。比如，安徽省宿州市园林绿化“PPP”项目在招标公告中明确，政府分五年分期回购中标人投资，回购比例分别为30%、20%、20%、20%、10%；财务收益率为8.5%（按央行基准利率6％测算），政府分期回购时按照财务收益率支付投资人资金占用成本，实际财务收益率按当期央行利率同比例浮动。
青山湖区PPP专题调研组： 组 长：区委常委、常务副区长 黄志平 副组长：区委常委、副区长 钱峰燕 成 员：陶小平、陶珲、余瑄若、万利东 金 玲 |
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