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理解国家治理现代化，可以有不同的分析视角与逻辑框架。近年来学术界较为流行的是政府、市场与社会的三分法。实际上，理解中国的治理现代化问题还有另外一个极其重要的分析框架，那就是中央、地方与公民的三维逻辑框架。 规范意义上，在这三维的逻辑框架内，中央、地方与公民之间的责权利合理划分：地方既受到中央自上而下的规范与约束，同时也受到公民自下而上的规范与约束，既对上负责，更对下负责；公民的利益诉求既可以通过中央层面的政策与制度得以体现，更应在地方层面得到切实的表达与有效维护，而不必逐级向上积累诉求与矛盾；借助于公民的参与，中央的权威基础进一步巩固，并且可以形成对地方更为有效的约束，较为有效地避免地方“下有对策”的机会主义行为。 中央、地方与公民三者关系的规范化程度还有待进一步提升、理顺与优化 以上述分析框架审视现实，可以看到，改革迄今以来的中央、地方与公民三者关系的规范化程度还有待进一步提升，相互之间的关系还需进一步理顺与优化。 具体而言，改革较长一段时间以来，在这三维的关系结构中，中央通过“从群众中来”的群众路线采集公民的意见诉求形成大政方针，作出决策部署，然后自上而下地通过压力型体制层层作用于地方直至基层，并以政绩考核为依据决定官员的选拔，相应地，地方逐级向上负责。换言之，在这三者的关系架构中，中央是一个连接公民与地方的转换枢纽：一方面民意最终上升至中央，另一方面自中央开始决策逐级下行。而不少地方公权力不论是在执行上级决策还是在自身权力授受的实际来源方面，很大程度上并不与公民直接发生关系，在实际权力授权上也不必对公民直接负责，因为上级的选拔是更为实质性的职级上升渠道。 就中央层面而言，由于人民代表大会制度的利益表达功能还需要进一步彰显，一直以来主要通过群众路线采集民意，制定大政方针，涉及的领域极为广泛。为了政令的切实贯彻，中央还要对各个层级的地方官员严格规范督促。然而，由于中央层面与地方层面存在信息不对称等难题，由于地方层面的民众参与还有待进一步发展，在这种监督制约体制下，出现一些如瑞典经济学家缪尔达尔所说的中央政令贯彻能力退化、中央权威在地方层面消减的现象就难以避免。 就某些地方官员而言，面对上级确定且层层加码、层层限时的考核任务指标往往高度紧张，不得不集中精力应对，有的情况下甚至是搞运动追求目标，轻视成本、忽视过程、不计后果。而在指标任务不符合本地实际或要求过高过急难以完成时，弄虚作假、疏通关系等“下有对策”的机会主义行为往往滋生难消。这种机会主义行为并不是偶然的，一定意义上，其是自上而下的压力型体制内在必然产生的。进而言之，这种注重向上负责的指向，不能不使一些地方权力机关与地方民众在一定程度上相互脱离与隔膜，乃至造成一定程度彼此利益指向的相对背离。在现实中，由于缺乏相对有效的制度化沟通与解决渠道，一些地方权力机关往往是焦头烂额，穷于应付。 就普通公民而言，大量的利益与政策诉求由于无法及时在地方特别是基层得到重视、表达与解决，往往出现后会逐级向上转移，最终形成对中央的强大压力。但是如此大量的、分散化的矛盾与诉求在中央层面是难以得到有效及时解决的。 从传统压力型体制向民主合作体制转变，实现中央、地方与公民三者关系的规范化是国家治理现代化的应然趋势 国家治理的现代化要求必须优化中央、地方与公民三者的关系，调整这三者的结构，通过关系优化与结构调整提升治理的现代化程度，追求最佳的治理效果。那么，这三者的关系如何优化，结构如何合理化呢？一个根本理念就是优化传统的压力型体制，转向民主合作体制。 公民在地方治理中的民主参与与合作是治理现代化的一个基本向度。公民在地方治理中的这种民主参与既体现在官员的选任与监督制约方面，也体现在日常公共事务的参与合作治理方面，既可以体现在通过地方人民代表大会的间接参与，也可以体现为在诸多公共事务方面的直接参与。特别应该强调的是，公民的这种参与应该是有效的，特别是在地方主要官员的选任与政绩评价、重大公共事务治理等方面应发挥极为重要而积极的作用，只有这样，才能较好解决一些地方官员眼睛向上的问题，从而实现对上负责与对下负责的有机协调。 公民这一方的功能未得到有效发挥，是这三维架构中的短板。其一，公民在地方层面的广泛参与可以使得其大量具体的、多样化的利益诉求在地方特别是基层就可以得到较为及时有效的回应与解决，而不会逐步积累上升。其二，公民在地方层面的广泛参与也可以对中央权威形成极大的支持。中央与公民的上下相应可以有效解决单纯中央一方自上而下监督制约地方存在的委托代理问题尤其是信息不对称问题。其三，对于地方层面而言，在逐步合理划分中央与地方事权的基础上，公民的广泛参与使得其可以主动直面民众大量鲜活的具体诉求而不必完全被动束缚于上级的硬性指标，从而在与民众的回应、互动与合作中提高治理效能。概言之，从传统压力型体制向民主合作体制转变，进一步实现中央、地方与公民三者关系的规范化是国家治理现代化的应然趋势。 （作者为中央党校教授） |
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