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各县（市）区人民政府、市直各单位： 为深入贯彻落实党的十八届三中全会决定，加强制度建设，进一步做好政府规章草案的起草工作，提高立法质量和效率，市政府法制办公室制定了《宁波市政府规章立法技术规范》，现印发你们，供参考。 宁波市人民政府法制办公室 2014年4月28日 宁波市政府规章立法技术规范 第一部分基本规范 一、名称的表述 （一）基本要求 规章的名称应当完整、准确、简明，能够集中体现实质内容，反映适用范围和基本体例，除以书名号引用上位法名称的情形外，一般不使用标点符号。 （二）构成要素 名称一般由适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如《宁波市海塘管理办法》，“宁波市”为适用范围，“海塘管理”为规范事项，“办法”为基本体例。如规章适用于宁波市内某一特定区域的，应在“宁波市”或“宁波”之后标明该区域的名称，如《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法》、《宁波杭州湾新区管理办法》。 （三）题注 文件的发布日期、制定机关、文种和文号应当以括号形式置于名称之下。如：《宁波市政府投资项目审计监督办法》的题注为：2014年1月24日宁波市人民政府令第210号发布。规章被修正的，还应当注明修正的时间和依据。如：根据修正案重新公布的《宁波市计量监督管理办法》的题注为：2013年12月6日《宁波市人民政府关于修改<2009年10月27日宁波市人民政府令第168号发布，根据宁波市计量监督管理办法>的决定》作相应修改，重新发布。 二、基本体例 规章一般称为“办法”、“规定”、“决定”、“实施细则”等，不得称为“条例”。 （一）为贯彻法律法规，根据本行政区域实际情况而作出的具体、详细的规范，一般使用“实施细则”、“实施规定”或“实施办法”等，如《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》； （二）对某类、某种社会关系或者某项工作作出的比较全面的规范，一般使用“办法”，如《宁波市医疗救助办法》； （三）对某一具体事项作出的专项性规范，一般使用“规定”，如《宁波市城镇职工基本医疗保险规定》； （四）对某一重要事项或重大行动作出的部署性规范，一般使用“决定”，如《宁波市人民政府关于扩大中心镇行政执法权限的决定》。 此外，根据实际情况急需立法，而制度论证又尚未成熟的，实践中可使用“暂行办法”或“暂行规定”的体例，但应当在具体条文中明确暂行期限，暂行期限不超过3年。 三、规章的结构形式 （一）一般原则 规章一般不分章、节，但内容复杂的除外。 （二）设章、节的情形 1.设章应当符合两个情形：一是内容较多，篇幅较长，条文超过30条以上。二是各章内容相对独立，章内各条文内容具有紧密关联性，每一章条文一般不少于三条。 2.设节应当符合两个情形：一是已设有章的情形且章内条文数量较多、内容复杂，确有必要分成若干部分表述。二是每一章的节数不少于两节，每一节的条文一般不少于三条。 （三）章、节标题的表述 1.每章都应当有能够概括本章的全部内容或者范围的标题。各章之间应当以序数形式连贯排列，冠以“第一章”、“第二章”等。 2.每节都应当有一个能够准确反映和概括其内容的标题，表述要求与章标题相同。每章中的节应按独立的序数排列，即每章都从第一节起编，冠以“第一节”、“第二节”等。 （四）条、款、项、目的情形 1.条 （1）每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。 （2）每条都要设法条序数，冠以“第一条”、“第二条”等。 （3）可以设置条标题。条标题应当能够准确反映和概括条文内容，在法条序数后加括号表述。 2.款 （1）款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思，并不宜再划分为两条时，应当分款。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中。款以自然段的形式出现，不采用序数编码的形式。 （2）一个条文可以根据内容和层次设置多款，但一般不宜超过四款。 3.项 （1）没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。从内容上看，通常在列举、分类时使用项的结构。项以汉字基数词加括号形式分多段表达,如（一）（二）（三）……。 （2）分项的方法可以归纳为以下三种： ①择一分项法。是指所列举的若干项中，只要具备其中之一项的条件或情形，就可以满足该条或该款适用的条件。多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等。 ②全备分项法。是指所列举的若干项中，各项条件或情况必须全部具备，缺一不可，才能满足该条或该款的适用条件。多用于表述资质、资格条件、合同条件等。 ③并列分项法。是指分项所列事项之间是并行列举的关系，其性质既不是择一，也不是全备。多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等，或者用于定义解释条款。 4.目 （1）在一项中需要列举若干内容的，可以分目，目一般以阿拉伯数字形式分多段表达，如1.2.3.……。 （2）目的表述分类与项相类似。除非确有必要，规章中一般不设置目。 第二部分通用条文表述规范 规章通用条文语言文字的表述规范参照全国人大常委会法工委2011〕52009〕62号）、全国人大常委会法工委2011年1月302009年10月26日发布的《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔日发布《立法技术规范（试行）（二）》（法工委发〔号）和浙江省人大常委会2012年12月18日发布的《浙江省地方立法技术规范》（浙人大常办〔2012〕32号）中有关立法语言表述的规定。考虑到规章制定过程中实际情况，还应当按以下规定执行。 一、目的与依据 （一）立法目的的表述规则 立法目的往往具有多项内容，需要用多层含义句式表述，从各层意思之间的逻辑关系来看，一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。表述模式一般为“为了……”。 （二）立法依据的表述规则 要求明确表述立法依据的名称，不提倡虚写，主要有以下两种形式： 1.对上位法全部内容作出具体规定的，立法依据以书名号援引直接上位法全称； 2.对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明“的有关规定”或上位法名称之后表明具体条文的规定。 对没有直接上位法依据的，也可以表述为“根据有关法律、法规”。 法律、法规、省政府规章及国务院的重要政策，可以作为市政府规章的立法依据，国务院部委规章不作为市政府规章依据。 （三）事实依据的表述规则 事实依据是指地方的实际情况，一般表述为“结合本市实际”。 二、适用范围 （一）规章的适用范围是指规章适用的地域、对象和行为。 规章适用的地域，是指规章适用的区域范围，一般表述为“本市行政区域内”；但对各类开发园区（旅游度假区等）等规章的区域范围可以表述为“本管理区域内”； 规章适用的对象，是指规章所调整的特定的人或者组织，一般表述为“公民”、“法人”、“其他组织”； 规章适用的行为，是指规章调整的行为，一般表述为“从事……活动”。 （二）适用范围的具体表述规范 1.如果要强调管理行为（活动），内容多、句式较长的，一般表述为“……，适用本规定（或者办法等）” ; 内容简洁、句式较短的，也可以表述为“本规定（或者办法等）适用于……”。 2.对部分事项不属于规章适用范围的除外规定，根据不同情况，按照下列规定表述： （1）在适用范围之后直接表述“但是，……除外”； （2）在适用范围之后，转款规定“××（同位法）对……另有规定的，从其规定”； （3）在适用范围之后，转款规定“……（事项），不适用本规定（或者办法等）”。 3.对不宜直接纳入规章调整范围的事项，除行政许可、行政强制、行政处罚等需要依法授权的事项外，可以在附则部分规定参照适用，表述为“……（事项），可以参照本规定（或者办法等）执行。”对地域范围的适用条款，不宜规定其他地域参照适用。 三、定义条款 （一）贯穿规章始终的基本概念，其定义一般放在立法目的和依据条款之后，列为第三条。 表述为：本规定（或者办法等）所称××，是指（包括）……。 （二）概念、术语只涉及分则某章节或某条文的内容时，其定义可以在该章节的开头、结尾或者有关条文中规定。 表述为：本章（本节、本条、前款）所称××，是指（包括）……。 （三）涉及多个条文的概念、术语，其定义不宜在分则单个章节规定的，一般在附则中单设一条予以规定。 表述为：本规定（或者办法等）所称××，是指（包括）……。 或者：本规定（或者办法等）中下列用语的含义： （一）××，是指（包括）……。 （二）××，是指（包括）……。 …… 四、主管部门 （一）规章中行政机关（管理机构）的表述，除可能产生歧义外，采用虚写方式，不写具体名称。根据不同情况，按照下列规定表述： 1.对人民政府，可以根据需要表述为“市和县（市）区人民政府”、“乡（镇）人民政府、街道办事处”，一般不表述为“各级人民政府”、“县级以上人民政府”； 2.对行政管理部门，一般表述为“××主管部门”。实践中上位法已有固定表述的某些部门，仍保留原有法定表达方式，如“公安机关、海关、财政部门、民政部门、司法行政部门等”； 3.法律法规授权履行监督管理职能的组织机构，表述为“××机构”。 （二）行政管理类的规章应当明确规定行政主管部门。根据不同情况，按照下列规定表述： 1.单个主管部门的，表述为“××（行政主管部门）负责……工作”； 2.有多个主管部门的，需要明确各自职责的，一般分款表述为“××（行政主管部门）负责……工作”、“××（行政主管部门）负责……工作”、“××（行政主管部门）负责……工作”； 3.既有主管部门又有协同部门的，表述为“××（行政主管部门）负责……工作”，另设一款表述“××、××、××等部门，应当按照各自职责开展……工作”或者“××、××、××等相关行政部门在各自职责范围内，做好……的相关工作”。 （三）法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织履行行政管理权的，应当在总则中表述被授权组织的名称及职权范围，表述为“××（被授权组织）负责……的管理工作”。 （四）规章规定行政机关可以委托具有管理公共事务职能的组织行使行政管理权的，应当在总则中表述委托的行政机关、受委托的组织以及委托的事项，表述为“××（委托机关）可以委托××（受委托组织）实施日常监督管理和行政处罚”。 （五）规章中一般不单独明确各类开发园区（旅游度假区）的职责，对确有必要的，可以在总则中单设一条予以明确。各类开发园区（旅游度假区）的名称应当明确全称表述，限于有地方性法规或政府规章立法明确相关职能的开发园区（旅游度假区），包括宁波经济技术开发区、宁波保税区、宁波国家高新技术产业开发区、大榭开发区、东钱湖旅游度假区、杭州湾新区、梅山保税港区等。 五、权利和义务、权力和责任 （一）规章设定公民、法人和其他组织的权利与义务，应当符合下列规定： 1.设定权利和义务应当相统一,不能只设定权利,也不能只设定义务; 2.对上位法赋予公民、法人和其他组织的权利，规章不得限制； 3.为公民、法人和其他组织设定义务时，设定的义务应当具有法律和法理上的依据；对公民、法人和其他组织依据上位法应当承担的义务，规章不得加重设定。 （二）规章设定行政管理部门的权力和责任，应当符合下列规定： 1.设定权力和责任应当相对应；在确保行政权力有效行使的同时，应当对其进行规范、制约和监督，并规定相应责任； 2.上位法对权力范围已经做出规定，规章需要对其进行细化的，不得随意扩大； 3.上位法对权力范围已经作出明确规定，规章一般不予引用；确需引用的，应当同时引用相对应的责任条款。 （三）规章对权利义务条款的表述，一般遵循下列规定： 1.一个条文对同一主体设定权利和义务的，应当按不同权利、义务内容分款表述； 2.一个条文就同一事项对不同主体设定相关联的权利或义务的，应当按不同主体分款表述； 3.互为权利和义务的特殊情形，可以在同一条或同一款中同时表述； 4.应当注意平衡行政管理相对人权利与义务、行政管理部门权力和责任，体现立法的公正与公平。 （四）权利和义务，也即行为模式的规范，按其性质一般可分为以下四种： 1.禁止性规范，即规定行为主体不得作出某种行为的规范。在规章中一般表述为：“禁止……”、“××不得……”等。 2.义务性规范，即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。在规章中一般表述为：“××应当……”、“××必须……”、“××有义务……”、“××有……的义务”、“ ××履行……职责”、“ ××行使……职权”等。 3.授权性规范，即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。在规章中一般表述为：“××可以……”、“××有权……”、“××享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。 4.倡导性规范，即提倡行为主体为某种行为或不为某种行为的规范。常用语有：“鼓励……”、“保障……”、“提倡……”、“支持……”等。 六、法律责任 （一）无论是义务性规范，还是禁止性规范，都应当相应规定不履行义务的法律责任。设章节的规章,法律责任的位置，一般置于权利义务之后、附则之前；未设章节的规章，一般位于施行日期、废止事项等条文之前；但个别规章涉及义务条款比较多，为便于执行，也可以在每个义务款项之后，单设一款设置法律责任。 （二）在规章中表述的法律责任主要是行政责任，包括针对不履行义务当事人的行政处罚和针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分。规章中不得设定刑事责任和民事责任。 （三）同一规章或者不同规章之间，对性质、情节、后果基本相当的违法行为，设定法律责任应当相当。 （四）法律责任按照不同情况，可以采取下列表述方法： 1.对一种违法行为予以行政处罚的，表述为“违反本规定（或者办法等）第×条（第×款第×项）规定，……（违法行为）的，由××（行政处罚主体）予以……（处罚）”；违法行为难以归纳表述的，也可以不作表述，直接表述为“违反本规定（或者办法等）第×条（第×款第×项）规定，由××（行政处罚主体）予以……（处罚）”； 2.对同一主体予以相同行政处罚的，表述为： “违反本规定（或者办法等）规定，有下列行为之一的，由××（行政处罚主体）予以……（处罚）： （一）违反本规定（或者办法等）第×条（第×款第×项）规定，……（违法行为）的； （二）违反本规定（或者办法等）第×条（第×款第×项）规定，……（违法行为）的； （三）……”； 3.对多条款对应的数个违法行为，由同一主体予以不同行政处罚的，对行政处罚主体可以在每一法律责任条款中表述，也可单设一条表述为“本规定（或者办法等）第×条至第×条规定的行政处罚，由××（行政处罚主体）作出决定”。 （五）行政处罚的表述应当遵循下列规定： 1.在单个条文中，一般从轻到重表述行政处罚的种类和幅度； 2.责令改正的表述。表述处罚种类和幅度之前，应当根据《行政处罚法》“处罚与教育相结合”的原则，对社会危害较小，改正后能消除违法状态和影响的，应当先表述责令当事人改正或者限期改正违法行为，再表述逾期未改正的处罚措施； 3.责令改正后的处罚不用“并处”。责令改正、限期改正违法行为不属于行政处罚种类，因此，表述责令改正或者限期改正违法行为后，应直接使用“处（可处）……处罚”的表述,不应使用“并处（并可处）……处罚”的表述； 4.对违法行为依法实施行政处罚是行政机关应当履行的法定职责，单处情况下不用“可以”，多个处罚才可以选择是否并处； 5.规章设定一定幅度的数额罚款时，最低数额和最高数额之间不超过十倍，且应当设置最低罚款数额；对违法行为的事实和情节较为清晰的，应当直接设定单一的罚款数。 （六）行政处分的表述应当遵循下列规定： 1.对行政处分的表述要明确违法行为和责任主体。其中，责任主体一般是违法的国家工作人员，表述为“直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员”； 2.对行政处分条款一般表述为： “×× 、××等有关部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分： （一）……； （二）……； ……” （七） 规章一般不设置救济性条款。 七、附则 附则是规章设章情况下的最后一章。在不设章的情形下，以下内容按顺序写在规章内容的后部。 （一）实施细则的制定 需要规章予以规范的事项，一般应当在规章中直接作出具体、明确的规定，不再规定由实施部门制定该规章的实施细则或者其他配套规范性文件。确实需要有关行政机关制定实施规章所必须的配套性制度的，可以表述为“……的具体办法，由××（行政管理部门）制定” 。 （二）暂行期限条款 对规章的题目为《宁波市××暂行规定（或者办法等）》的，应设置暂行期限的条款。该条款可以单独设置，表述为“本规定（或者办法等）的施行期限为×年”；也可以与施行日期一并表述，表述为“本规定（或者办法等）自×年×月×日起施行，施行期限为×年” 。 （三）过渡性条款 规章设定的行为规范，其施行将影响或者改变原合法行为或合法权利的，应当设置保留或者保护原有行为或权利的体现过渡性安排的相应条款，即规章溯及力条款。该条款可以单独设置，表述为“本规定（或者办法等）施行前……（客观存在的某种事实或者行为主体），应当在本规定（或者办法等）施行之日起××（期限）内，按照本规定（或者办法等）（第×条第××款的规定，……（针对上述事实或者行为做出限制性的规范）” 。 该条款也可以在施行日期后一并表述，表述为“本规定（或者办法等）自×年×月×日起施行。本规定（或者办法等）施行前……（客观存在的某种事实或者行为主体），不适用本规定（或者办法等）”或者“本规定（或者办法等）自×年×月×日起施行。本规定（或者办法等）施行前……（客观存在的某种事实或者行为主体），适用本规定（或者办法等）”。 （四）施行日期 规章应当明确规定施行的具体日期，施行的起始日一般定为某年某月的1日。表述为“本规定（或者办法等）自×年×月×日起施行” 。 规章内容除因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外，应当自公布之日起30日后施行。 （五）废止事项 1、凡是采用废旧立新模式制定新规章且规章名称有变化的，应当在附则中作出废止原规章的表述。 2、废止事项一般紧接在规章施行日期之后表述，并应当注明被废止规章的文号和发布日期，表述为“本规定（或者办法等）自×年×月×日起施行。×年×月×日宁波市人民政府令第×号发布的《宁波市……》同时废止”。 （六）规章不设置立法解释条款。 第三部分修改和废止的技术规范 一、修改的技术规范 （一）按局部修正模式进行修改 适用于基本保持原规章体例结构，修订内容较少，限于对部分条款进行修改或增删的情形。正文应当列举修改或增删条款，起草审核阶段的草案还应当附修改前后条文对照表，将原有条文与修改后条文一一对照。原文件内容不作修改的部分仍然有效，施行日期不变。修改部分的施行日期应当明确，原文件内容须根据“修改决定”修正后重新公布全文。 1、单件规章修改格式： （1）名称：宁波市人民政府关于修改《宁波市……》的决定 （2）正文： ……（修改的简要理由），市人民政府决定对《宁波市……》作如下修改： 一、第…条（或者第…条第…款）修改为：“……”。 二、第…条增加一款，作为第…款：“……”。 三、删去第…条（或者第…条第…款）。 四、增加一条，作为第…条：“……”。 五、第…条第……款修改为两款，作为第……款、第……款： “……。 “……。” 六、第……条、第……条和第……条中的“……”，均修改为“……”。 七、第…条（或者第…条第…款）中的“……”修改为“……”。 此外，对有关条文的文字和顺序作相应的修改和调整。 本决定自……年……月……日起施行。《宁波市……》根据本决定作相应修改，重新公布。 2、批量规章修改： （1）名称：《宁波市人民政府关于修改部分规章的决定》，也可表述为：《宁波市人民政府关于修改《宁波市……》等×件规章的决定》。 （2）正文： 根据……的有关规定，市人民政府决定对下列规章作如下修改：（也可表述为：根据……的有关规定，市人民政府决定对《宁波市……》等×件规章作如下修改：） 一、对《宁波市……》的修改： 1、…… ……。 二、对《宁波市……》的修改： 1、…… ……。 本决定自……年……月……日起施行。修改的×件规章根据本决定作相应修改后，重新公布。 （二）按废旧立新模式进行修订 适用于体例结构需作调整，或者需要修改的内容较多的情形。新文件取代原文件，原文件自然失效，不需要另行作出修改决定。修订后的文件需要重新规定施行日期。修订程序和立法技术规范，均与制定规范相同。 二、废止的技术规范 （一）应予废止的几种情况 有下列情形之一的，应当予以废止： 1.基本原则和主要内容与新制定或者修订后的上位法相抵触的； 2.基本内容已被新制定或者修订后的上位法所涵盖的； 3.调整对象或者主要规范事项已经不复存在的； 4.基本内容已经完全不适应经济和社会发展的新情况的。 （二）废止的两种格式 1.单件规章的废止： （1）名称：宁波市人民政府关于废止《宁波市……》的决定 （2）正文： 根据……（指废止的简要理由），市人民政府决定，废止市人民政府令第……号发布的《宁波市……》。 本决定自发布之日起施行。 2.批量规章废止： （1）名称：《宁波市人民政府关于废止部分规章的决定》，也可表述为《宁波市人民政府关于废止《宁波市……》等×件规章的决定》； （2）正文： 根据……（指废止规章的简要理由），市人民政府决定对下列规章予以废止：（也可表述为：根据……，市人民政府决定对《宁波市……》等×件规章分别予以废止：） 一、《宁波市……》（市人民政府令第……号）。 二、《宁波市……》（市人民政府令第……号）。 …… 本决定自发布之日起施行。 第四部分 规章的相关文件 一、规章草案送审稿的报送文件 市政府相关部门和县（市）区人民政府应当按照规章制定计划的要求，按时向市人民政府报送规章草案。报送文件除规章草案送审稿外，还包括请示件、起草说明、条文依据及意见采纳情况表；其中部分条文修改的规章草案应同时报送条文修改前后对照表。具体格式为： （一）部门报送的请示件请示件。其格式为： 关于要求审议《宁波市……（草案送审稿）》的请示 宁波市人民政府： 根据市政府×年规章制定计划，我委（办、局）在深入调研论证、反复征求意见的基础上，起草了《宁波市……（草案送审稿）》，现将草案送审稿文本及起草说明上报市政府，请予审议。 附件：1.《宁波市……（草案送审稿）》； 2.关于《宁波市……（草案送审稿）》的说明。 （落款部门及时间） （联系人及联系电话） （二）草案送审稿的起草说明。其格式为： 关于《宁波市……（草案送审稿）》的说明 一、制订《宁波市……（草案送审稿）》的必要性 （该部分主要论述制定该政府规章的必要性，可以以立法背景、立法目的为重点，讲清楚本市在行政管理实践中面临的问题、存在的危害、解决问题的主要制度安排等） 二、起草的基本过程 （该部分主要论述规章草案送审稿在拟定过程中的调研、论证情况、征求意见情况及委（办、局）集体讨论决策情况） 三、制订《宁波市……（草案送审稿）》的主要依据和参考资料 （该部分中的主要依据主要是上位法的依据，即法律、行政法规、地方性法规、浙江省人民政府规章以及国务院发布的重要决策；参考资料主要是指外地省、市的地方性法规和政府规章、国务院部委规章等） 四、公开征求意见及部门意见协调情况 （该部分主要论述《草案送审稿》在起草过程中的公开征求意见及部门意见协调情况，公开征求意见情况应如实反映公开征求意见的方式方法，明确反映公众对草案或者主要内容的认可程度，比较集中的意见建议和不同意见要详细说明；部门意见协调情况，主要阐述与规章立法内容联系比较密切的部门的意见及协调情况；规章内容涉及经费、人员、机构等事项的，应当征求财政、编制等部门的意见，并明确阐述财政、编制等部门的意见及协调结果） 五、《宁波市……（草案送审稿）》的主要内容 （该部分主要论述适用范围、实施主体、行政行为的设定、公民权利保护、法律责任设定等，主要内容可分点表述，一般不超过8点；情况特别复杂的，可以适当增加） （三）草案送审稿的条文依据及意见采纳情况表。其格式为： 《宁波市……（草案送审稿）》条文依据及意见采纳情况表
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