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原题：行政诉讼中部门管理机构的被告资格认定
[法 客 帝 国(Empirelawyers)出品]
一、部门管理机构的性质 部门管理机构，也称为“二级局”，一般是指由国务院和省级政府的组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能的行政机构。例如，国家发改委管理的能源局、粮食局（有些省级发改委管理的能源局、物价局），工信部管理的国防科工局，交通管理部管理的国家铁路局等等。 部门管理机构与行政机关内设机构、派出机构、法律法规规章授权组织及受委托组织都有着明显的区别。其特殊性主要表现在：部门管理机构对外有自己独立的名称（例如国家能源局，而不是称作“国家发展和改革委员会能源局”）；内部机构设置有一定的管理层级，有自己的内设司局、处室；行政管理职权相对单一，主要变现为集中行使某一方面的行政管理职能，例如物价局对价格收费的管理，能源局对能源项目的审批管理；有独立于主管部门的“三定”方案，核定了单独的人员编制，有自己的法定代表人。 根据行政管理体制和运行机制来看，各地各级政府部门设置的部门管理机构，又大致可以分为三类：第一类，高度独立型。即政府机构改革中明确设立该机构，占用机构限额，拥有独立的财务系统和人事任免权，对外使用自己印章履行行政管理职能；第二类，相对独立型。虽然已发文明确设立该机构，占用机构限额，但实际工作中，在财务、人事或者职权行使等方面都对主管机关存在不同程度的依附，对外作出行政行为时，根据事项的重要程度，选择以主管机关或者以自己名义署名；第三类，准部门管理机构类型。此类机构因未占用机构限额，所以不能称之为严格意义上的部门管理机构，但其又经编办批复设立，有自己的机构名称、内设机构和人员编制，依据“三定”方案确定的职责权限，履行主管机关某一方面的行政管理职能，对外基本上以主管机关名义作出行政行为。 二、被告资格的认定标准 笔者认为，认定部门管理机构是否为行政诉讼中的适格被告，可以从以下三个方面进行判断： （一）民法通则关于法人的相关规定。民法通则第三十七条规定，法人应当具备以下条件：依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。第五十条第一款规定，有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。这是行政机关具备法人资格最基本的条件和要求。 （二）行政诉讼法及其司法解释关于行政主体的相关规定。行政主体，一般是指享有行政职权，能以自己的名义作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担行政法律责任的组织。新的行政诉讼法第二条规定，作出行政行为的组织既包括行政机关又包括法律、法规、规章授权的组织。是否具备行政主体资格，首先要看其是否享有行政职权。通常来讲，职权来源或基于行政组织法取得，或经法律、法规或规章授权取得；其次，要看其能否以自己的名义在对外发生法律效力的文书上署名、使用印章，以此区别有些机构虽有其“名”但无其“实”，其对外作出行政行为时，或请示上级部门，或不能署名和使用自己的印章，等等；最后，要看其能否自己承担法律责任。所谓能够承担法律责任，包括但不仅仅限于有独立的财务支付能力，主要是指能否在法律上独立成为行政程序中的主体或角色。 （三）是否为行政行为的实施者。具备行政主体资格的部门管理机构，并不意味着其当然为行政诉讼的适格被告，还要看被诉行政行为的具体实施者，谁是实施者，谁就是被告，即通常所说的“谁行为，谁被告”。如何界定“实施”行为？笔者认为，应该结合对外发生法律效力的文书署名、印章以及采取具体行为措施的工作人员身份归属等情况进行判断。 三、依法确定适格的被告 依照上述三个标准，笔者认为，可以就本文提到的三类部门管理机构是否具备行政诉讼被告资格，作出比较明晰的判断： 对于高度独立型的，因其符合机关法人的特征，具备行政主体资格，其对外以自己的名义向行政相对人作出行政行为，在行政诉讼中是当然适格的被告。 对于相对独立型的，因部门管理机构对其主管机关存在较强的依附性，在个案中要视具体情况分别作出判断：当部门管理机构符合机关法人特征，具备行政主体资格，在法定和规定的职权范围内，以自己的名义向行政相对人作出行政行为时，应以部门管理机构为被告；当部门管理机构超越法律法规规章和“三定”规定的职权范围，或者违反主管机关关于其与部门管理机构就职权划定的相关规定，以自己的名义作出行政行为时，应当以主管机关为被告；当部门管理机构作出重大行政行为，虽由其自己的工作人员具体负责实施，但对外发生法律效力的文书上署名为主管机关的，应以主管机关作为被告。 对于准部门管理机构型的，根据民法通则关于机关法人的规定，一般都具备法人资格，但此类机构又不具备行政主体资格，其作出的行政行为，均应视为是主管机关的行为，故行政诉讼中应以其主管机关为被告。 综上，认真考察部门管理机构的设置类型，以相关法律和司法解释规定为标准，结合个案具体情况，才能准确认定部门管理机构在行政诉讼中的被告资格，从而明确相应法律责任的承担者。 |
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