推进地税征管工作转型的探讨
2016-09-22 11:10:00 | 来源：《税务研究》 | 作者：付小青 赵跃垦 黄喜孙 邓小斌
内容提要：税收收入结构发生重大变化、税收法制建设步伐加快、简政放权的力度进一步加大等新形势对税收征管尤其是地税征管带来了巨大的挑战。本文从当前地税系统税收征管中存在的问题和不足入手，有针对性地提出地税征管工作转型思路和实施举措，以期为进一步深化税收征管改革、推进地税征管转型有所裨益。
关键词：地税 税收征管 税源管理 转型
一、地税征管现状分析
（一）征管体制上：未形成应对征管对象转型架构
地税系统现行岗责体系与当前推行的税源专业化管理模式存在一定的矛盾和冲突。大量的涉税事宜前移、审批权限下放给征管部门增加了大量的数据审核、分析、税种鉴定、催报催缴等工作，但目前制度架构、征管人员数量和素质都难以保证这些工作的顺利落实。纳税评估与税务稽查作为税收风险分类应对的两种手段对自由裁量权还存在政策理解和运用上的冲突，缺乏有效的沟通协调机制，导致在实际工作中避重就轻，责任不明。同时，随着税制改革的不断深入，地税征管将由传统的向企业征税为主逐步过渡到向自然人征税为主。而地税部门的征管架构还停留在以向企业征税为主，对自然人税收管理存在征管措施缺位、基础信息缺失等问题。
（二）征管手段上：未形成适应信息管税运行机制
在征管数据管理层面，外部涉税信息的获取缺少法律支撑，信息的整理和深度分析利用不足，缺乏统一、系统的风险预警指标体系、评估模型和支撑平台。“互联网+”时代的到来、电子商务的迅猛发展、跨国（境）企业的设立对信息管税、综合治税都提出了迫切的要求，但数据管理上还存在信息得不到、用不好等障碍。在信息化建设层面，核心征管系统难以支撑税源专业化管理业务需求，无法实现由“管户制”向“管事制”、“管数制”转变。
数据管理各自为阵，信息集合度低，内部系统软件繁多，数据未能有效集中。风险预警指标体系、行业评估模型尚未定型，面对海量的数据信息，没有软件支撑，靠人工经验进行分析，效率低且差，给税收管理带来很大不便。
（三）税源管理上：未形成综合治税模式
目前，地税部门缺乏对增值税、消费税征管数据的准确掌握，造成附征税费难以管控。地税部门要尽快摆脱“以票管税，核定征收”等老模式，要以“金税三期”上线为契机，积极探索国地税合作新模式，加强信息互联共享，强化附征税费及其它税费的征管。随着市场主体数量快速增长，综合治税还有待深入，涉税数据数量巨大、来源分散，特别是一些新兴行业不断涌现，造成税收征管在某些税种或环节上存在漏洞和盲区，税源多样性、流动性、隐蔽性越来越明显，依靠信息数据支撑的综合治税的重要性愈加凸显。
（四）征管架构上：未形成与征管现代化建设相适应的资源配置
当前，地税部门亟需对现有征管资源进行优化转型，将征管重心转移，如转移到个人所得税和财产税征管上。在人员配置中，作为管理实体的基层分局人员少，事务性工作杂，能够专业从事税源管理的时间和精力非常有限。同时，税务人员素质、人员配置、时间配置与征管改革发展也存在不适应的问题。
二、地税征管工作转型思路和实施举措
（一）完善征管体制，有效应对征管对象转型
1.形成覆盖企业生命周期的地税征管“闭环”。
在企业登记“三证合一”带来的企业纳税人增加、税源质量下降的过程中，地税部门应把税收管理的重点环节放在事后而非事前，全面厘清征纳权责，切实优化纳税服务，积极营造和谐征纳关系。可在企业设立时，通过由法人签署诚信纳税承诺书、领取纳税宣传手册等形式，强化纳税人纳税意识；在企业运行中，制定纳税信用等级常态管理办法，并按季度在银行征信中心等媒介公布诚信纳税“红黑榜”；在企业注销时，根据企业在主管税务机关的纳税情况，倒查企业经营期间纳税情况，建立企业清算税务处理责任制。
2. 强化自然人税源控管。应构建自然人数据库，加强个人独资和合伙企业的年度汇缴、外籍人员的个税征管，建立包含银行的资金交易信息、物流信息、不动产登记信息、股权登记转让信息等第三方信息共享制度。
3.进一步实施诚信地税建设，探索诚信税收征纳体系。在地税征管服务上，构建诚信税收征管服务体系，引导、促进纳税人的纳税诚信与纳税遵从。在纳税人监管上，构建诚信纳税引导机制，着力解决欠税清缴难、滞纳金加收难、稽查执行难、税收处罚难等顽疾。
（二）升级征管手段，持续推进信息管税
1.完善涉税部门协作交流机制，深化第三方涉税数据的共享与利用，将涉税信息纳入交换平台，实现数据交换全覆盖。落实纳税信用常态化管理，对信誉等级低的，在发票供应、稽查选案、政府采购和资质审核等方面予以限制或禁止。实行连续稽查制度，营造“一处失信，处处难行”氛围，对纳入“黑名单”的纳税人，实行限制设立新企业、限制高额消费等处罚。
2.推进数据管理，规范数据质量管理流程。在地税信息化建设的基础上，应进一步优化征收、管理、服务系统布局，持续推进信息化建设，为改革创新提供有力技术支撑，为涉税信息采集和平台建设提供制度保障。要突出强化数据质量管理软件的作用，推动数据质量管理工作日常化、常态化。在此基础上整合内部信息资源，明确数据标准，为实现报送资料无纸化和网上办税全覆盖奠定基础。同时健全数据质量考核评价机制，深化数据分析运用，确保信息安全，加强信息系统的安全维护。
3.借鉴先进经验，实现税务管理智能化。通过借鉴东部地区的地产交易税费征收系统、纳税服务平台、电子税务局、移动税务局、微信税务局、短信平台、电子档案系统建设等信息化项目，实现网上平台拓展办税、移动渠道与实体办税服务厅的功能互补。通过“云计算”、“大数据”等模式的引入，升级信息管税系统软件，实现自动化管理涉税数据资源和税务管理智能化。
4. 以“金税三期”推广上线运行为契机，加快实现“互联网+ 税务”工作模式。地税部门要通过“金税三期”推广上线运行，发挥大数据优势，推进物联网应用，建设电子税务新生态，更广范围、更深程度、更高层次地依托“互联网+”力量，推动互联网创新成果与税收工作深度融合，着力打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务系统，促进纳税服务进一步便捷普惠、税收征管进一步提质增效、税收执法进一步规范透明、协作发展进一步开放包容，逐步形成线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效的电子税务局，为税收现代化奠定坚实基础。
（三）加强税源管理，应对简政放权和依法治税的新形势
1.强化税源监控，减少税款流失。要强化税源分析，建立重点税源全月高度监控机制，实行月末分析预测、月初调度落实、征期监控入库的重点税源收入调度办法，全面提高重点税源申报入库质量，最大限度地减少税款流失。
2. 增强税源分析能力，及时调整税源管理模式。要深化地方税收征管改革，按照纳税人“规模或行业+征管事项”分类的原则，结合税源结构特点设置重点或专业税源管理机制，调整设立新的税源管理机构，将征管力量向支柱产业和重点税源倾斜。
3.推动税收管理向“可数据化管事模式”转变。
依托风险传导反馈工作机制，拓展风险管理覆盖面，构建完善的风险指标体系，覆盖税种管理、申报征收、发票管理、核定管理、登记管理等传统管理事项，提升征管质效。搜集和解决基层部门面临的风险管理和征管难题，探索“可数据化管事模式”，分析地税管理业务，按可数据化管事要求逐项调整职责归属，实现业务清单化。
4.强化后续管理，切实做到放而不乱。在简政放权的过程中，切实加强税务行政审批项目取消和下放后的管理，做好“放管”结合，将事前审批变为事中事后监管，通过更细致的服务、更到位的监管，不断提高管理效率，堵塞管理漏洞，做到放而不乱、管而有度、放管结合、无缝衔接，打通取消、下放行政审批与后续管理之间的“隔断”。
（四）优化资源配置，适应税收征管现代化建设需要
1.淡化税务行政管理，优化征管机构设置和人力资源。立足地税征管资源分布现状，根据风险管理和税收专业化管理需要，合理调整、配置基层税务机关机构职责，优化整合征管资源，形成一体化的征管服务网络，实现人力资源配置向征管一线倾斜，按纳税人规模或行业建立专业税源管理机构，充实各类专业人才。
2.健全人力资源考评体系。修订考核指标，尽量使考核指标更贴近实际。通过建立健全绩效考核体系，把税务干部能力与成果的定性考察与定量考核结合起来，建立客观而明确的管理标准，定量考核，用数据说话，实现考核工作的规范、有序和高效。加强考核结果的应用，特别在年终评先评优、干部选拔任用等方面给予优先考虑。
3. 落实合作规范，整合国地税征管和服务资源。要落实《深化国税、地税征管体制改革方案》的要求，坚持依法治税、便民办税、科学效能、协同共治、有序推进的原则，立足纳税服务和税收征管实际情况，不断探索创新合作方式方法，拓宽合作范围领域，发挥国税、地税各自优势，积极鼓励基层税务机关广泛应用现代信息技术大胆创新，推进国税地税服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，细化国税地税合作事项，理顺国税地税工作程序。
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