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缘起
申请人向行政机关提出申请行政机关向申请人出具《提供材料清单》，一次性告知当事人应当提交的相应材料。申请人认为部分材料申请人无法提供，认为行政机关出具的《提供材料清单》为其设置了障碍提起行政诉讼，对于该类清单，是否可诉？是否可以认定为中间行为不可诉？
正在同仁们热议和争论的时候，雪中送炭的模范来了！什么？很多年轻人对雪中送炭的故事都比较陌生了？这回，您就敲好了呗。9月30日，最高人民法院送来了“及时雨”，发布第14批指导案例，其中最后一个即总排名第69号指导案例是一个工伤认定行政案件，就是针对行政程序中间行为可诉性的案例。 这是一个典型的行政程序中间行为提起诉讼的情形，当事人对工伤行政部门作出的《工伤认定时限中止通知书》提起诉讼。对于这个中止通知的可诉性问题，法院的裁判理由是这样的：
被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。 虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。
这个裁判的理由文字比较多，还结合案情进行了深入分析，说理充分透彻，阅读起来还需要耗费点时间和脑力。为了简化裁判思路，归纳出更具有规范性的指导意见，第69号指导案例在裁判理由基础上，又进行了提炼，给出的裁判要旨是这样的：
当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
焦点
行政程序中间行为的可诉性问题，其实不仅仅是实务领域争论的热点，其实最高法院作为国家最高审判机关，也一直在关注这个问题，并也在尝试给出各种回应。以笔者的粗浅了解和认识，最近几年以权威规范的形式，亮明最高法院的态度，这应当是第三回了，看看从中能不能看出啥端倪来。 第一次对这个问题的明确表态，是2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，该司法解释第三条规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。 第二次对这个问题的表态，是2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过、自2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，该司法解释第二条第（一）项规定，因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。 第三次对这个问题的表态，就是这次第69号指导案例了，传递的权威信号是：当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 梳理这三次表态，不难看出，对待行政程序中间行为，不论是材料补正告知，还是申请内容不明确告知，抑或是程序中止通知，最高法院的态度是：以不可诉为原则，以可诉为例外。再仔细一看，可诉的标准好像有细微的差别，第一次表态与第二次表态文字表述不同，但实质内容基本相同，即：当行政程序中间行为对当事人的权利义务产生实际影响的时候（包括事实上终止程序的情形），该中间行为可诉，但第三次表态，似乎在此基础上，又有所变化，可诉的标准变为了“对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济”的条件，其中的“且”字句到底意义何在？有何意蕴？难道，除了对当事人权利义务有实际影响，还需要“救济无门”的条件？
梳理
在探讨行政程序中间行为可诉性标准之前，有必要简要梳理一般原则上的行政行为可诉性标准以及中间行为原则上不可诉的背后考量。 行政行为可诉性问题一直是行政诉讼制度运行过程中的难点，不同时期不同司法政策可能会适用不同的标准，理论界的探讨也是丰富多彩，并没有统一确定的标准。但是，作为行政诉讼，被诉的行为有几项基本的指标是必须具备的，理论和实务界也有较为统一的认识，比如主体标准（行政主体）、内容标准（行使行政职责的行为）、法律未禁止标准（法律明确排除司法审查的自然不可诉），等等。还有一项标准也是行政诉讼可诉性的内在要求，理论和实践的认识并不一致，且本身也是不断演变发展的，就是成熟性标准。成熟性原则起源于美国司法审查所形成的判例，对我国来说可谓是个舶来品，但对于分析和确定行政行为可诉性是不可或缺的。 所谓成熟性标准，是指行政行为只有发展到一定的阶段，已经达到了“成熟”的程度，才允许司法对其进行审查。成熟性标准之所以能成为行政诉讼的一大原则，在域内外司法审查实践中发挥深层次的影响作用，不是一般的法律技术规则使然，而具有深厚的理论基础，即司法权对行政权的规制，既要发挥制衡监督的作用，又要秉持司法权自身谦抑和克制精神，以保证行政权的正常运转，维护和发展社会公共福祉。在美国，按照联邦最高法院的解释，成熟性原则的基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告事实上感受到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。 按王名扬教授在其名著《美国行政法》中的理解，成熟性原则的法理主要在于两个方面：一是避免法院过早进行裁判，陷入抽象的行政政策争论，法院只能对实在的现实问题进行裁判，在需要裁判的问题出现前，不能预测未来可能发生的问题，当事人所攻击的行政行为不能是捉摸不定的、没有确定的问题。二是保护行政机关在作出最后决定之前，以及行政行为对当事人发生具体影响之前，不受法院干涉，这是行政机关的专业性所决定的。由此可见，成熟性原则尽管不是我国法律上的法定标准，但却为我们分析行政行为可诉性提供了内在规律性的标准。 之所以行政程序中间行为原则上不可诉，缘由就在于，不论是补正材料告知，还是更改补充告知，或者是第69号指导案例中的中止通知，都具有如下特性：一是附属性。尽管这些告知或通知是法定行政行为形式之一种，但与其他行为形式并不具有同质性，即这些程序行为不是完全独立的行政行为，并不是行政机关对相对人的最终意思表示，而只是行政机关处理与申请人进行沟通过程中的中间行为。二是程序性。一个完整的依申请行政行为，主要包括申请与受理、调查与处理、决定并送达等阶段。而这些告知或通知行为处于依申请行政行为的处理程序之中，既可以在受理阶段适用，也可以在调查和处理环节适用。从性质上说，与行政程序中常用的听取相对人意见程序相类似，并未对申请人的申请作出最终处理，属于程序性的沟通与确认性质，本身一般不会产生具有确定性的法律规制效果。三是裁量性。现代行政的典型特征之一，就是时时处处充满了裁量性，需要行政机关根据个案情况选择符合法律目的的履行职责方式。比如，在政府信息公开中，更改补充告知的适用条件是申请内容不明确，而申请内容明确与否，则有相当大的裁量空间，往往仁者见仁，智者见智，不同的情况考虑不同的因素都会得出不同的结论。这些裁量权原则上都属于受理申请的行政机关。当然，任何权力都不应当是绝对的，行政机关的自由裁量权也不例外。
分析
受第69号指导案例的启发，我们不妨对行政程序中间行为的可诉性问题做一个实践性的类型化的梳理，说不定可以更好地延伸指导案例的适用领域。这是因为，行政是丰富多彩的，中间行为名称多样，形式各异，但在确定是否可诉问题上，则不可一概而论，需要分门别类地加以整理分析。 一是典型的程序性告知行为。这类程序行为，仅仅具有程序告知性质，不影响相对人的实体权利。典型的例子，比如政府信息更改补充告知行为，一般是由于申请人的申请内容不明确，而告知申请人进行更改补充，同时没有设定申请人新的权利义务，属于典型的程序性中间处理行为，不具有最终决定效力，因而属于最高人民法院《信息公开若干规定》所明确规定的不予受理的“示范情形”。 其实，政府信息公开实践中还有一类更改补充告知行为，不是因“申请内容不明确”，而是被要求补充所申请公开的信息“与自身生产、生活、科研等特殊需要的关系”，对此，只要行政机关后续没有漠视申请人的权利，一般也可以认为不可诉。比如在赵某诉国家卫计委信息公开一案中，国家卫计委对赵某作出《政府信息依申请公开告知书》，告知赵某某：请补充说明所申请公开信息与生活特殊需要的关系。赵某在按照更改补充告知书的要求进行了回复，国家卫计委后续作出了正式的信息公开告知书。赵某不服该更改补充告知行为，向法院提起行政诉讼。经过二审审理，法院终审裁定认为，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，国家卫计委向赵某作出被诉更改补充告知行为后，赵某已予以回复，且在赵某提起本案诉讼之前，国家卫计委已对赵某的政府信息公开申请作出了政府信息公开答复。由此可见，本案被诉告知书只是国家卫计委履行政府信息公开职责的一个环节，并非对赵某权利义务产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。赵某对其提起诉讼，不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉并无不当。 二是程序性告知同时附加义务。这类程序性告知行为，不仅针对相对人的请求事项作出程序性处理，而且往往还给申请人设定了一定的义务或不利后果。典型的表现形式如在要求申请人补充提交材料或更改补充之后，附加要求申请人在更改补充之后重新予以申请，或者告知申请人逾期不更改补充的视为放弃申请。这类告知行为，形式上是中间程序行为，实质上也是一种终局处理决定，对当事人的权利义务有实际影响，在司法审查上符合成熟性标准的要求。 还以一则信息公开案件为例。行政机关对申请人的信息公开申请，作出政府信息更改补充告知书，内容为：“您填写的政府信息公开申请未明确所需政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，本机关难以根据此申请确定具体的政府信息。根据《政府信息公开条例》第21条第4项的规定，请您更改、补充所需政府信息的内容描述后再行申请。”这里的更改补充告知，就是这种附加义务的行政程序行为，对当事人的权利义务产生实际影响，因而是可诉的。这是因为，一则，这样的更改补充告知相当于最后处理决定，最后处理决定自然是对申请人权利义务产生实际影响的行为。那么，为什么这样的告知就属于最终处理行为呢？因为，行政机关的告知行为相当于申请人申请程序的终结性行为，告知申请人更改补充后重新申请或逾期不更改补充视为放弃，言下之意本次申请程序将以本告知的形式终结，申请人进行更改补充则视为新的申请程序，申请人不更改补充，则行政机关也已告知视为放弃，无须再作最终处理。二则，这样的告知行为，实则上改变了申请人的法律地位。评判行政行为是否成熟，当事人的法律地位是否因为该行政决定而改变是重要判断标准。申请人申请信息公开，行政机关认为申请内容不明确，告知更改补充，如果更改补充告知仅仅是纯属程序性附属行为，并不改变申请人的行政程序当事人地位，而如果更改补充告知后重新申请或逾期不更改补充视为放弃申请，相当于在事实和法律上中终结了申请人在本次信息公开申请程序中的当事人地位，应当认定对申请人产生了不利影响，具备了司法审查的必要条件。 三是行政程序中间行为虽在文字上没有附加“看得见的”不利影响，但实质上具有“看不见的”不利影响。这类中间行为的可诉性判断，具有一定的隐蔽性和欺骗性，不能仅仅看中间行为的载体，而要透过现象看本质，抓住当事人权利义务实际影响的实质所在。第69号案例就是这样类型的行政程序中间行为，仅仅看《中止通知书》，看不出任何对当事人实体权利义务具有实际影响的地方，但一旦深入行政争议的内容，并结合争议处理推进的可能性和前瞻性，如果该程序行为导致争议推进成为不可能，而且也看不到该中间阻却性的程序性行为有可预期的消除的可能的时候，则这样的程序性行为，实质上对权利义务产生了实际影响，自然就具有了可诉性。由此也可以看出，第69号指导案例裁判要旨中的“且”字句，不完全是条件的并列句，更具有强调的意味，不能据此认为必须可诉性的标准必须符合权利义务实际影响且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济双重标准。 四是反复使用程序性告知行为。实践中，特别是司法解释明确规定程序性告知行为原则上不具有可诉性的背景下，有个别行政机关为了实现“排除司法救济”的不正当目的，滥用程序性告知行为，导致当事人的合法权益遭受不理侵害。比如，在政府信息公开领域，申请内容不明确时的程序性告知，本来是为了在最大限度满足公民知情的权利和最大限度地降低行政成本、提升信息提供质量效率方面实现均衡。但是，实践中，有的行政机关反复以申请人的申请内容不明确为由，多次以更改补充告知的形式对申请人进行程序性告知。对此，笔者认为，从严谨、规范执法和建设服务型政府的角度分析，行政机关的程序性告知，一般以一次性告知为标准，这既是行政执法本身的内在要求，也为《行政许可法》等法律所明确规定。因此，如果行政机关对同一履行职责申请，作出了两次以上（含两次）的程序性告知行为，则有必要纳入司法审查的范围，并由行政机关说明证明反复使用程序性告知行为的合理性和正当性，以防止行政机关滥用程序性告知行为，不当侵犯公民的合法权益。
余思
第69号指导案例为我们处理此类争议的重要指引，但笔者在看到该案例的时候，也一直在思考，对此类争议提起诉讼，或许不止这一种路径。特别是对第69号案例的案情，或许有两条可以诉讼救济的路径： 第一条路径，当然是该指导案例所走的路径，当事人提起撤销之诉，请求撤销中止通知，一并提起要求继续履行职责的诉讼请求，法院在撤销之诉成立的情况下，判决撤销该中间程序行为，并责令继续履行职责。 第二条路径，其实当事人也可以直接提起履行职责之诉，当行政机关以中间程序性行为作为自己不构成不履行法定职责的抗辩理由的时候，人民法院综合案情进行实体判断，中止通知的中间程序行为不能有效阻却行政机关履行职责，也就是说不构成行政机关不履行职责的法定或正当理由的，可以否定掉该中止通知行为的有效性，认定行政机关构成不履行工伤认定职责，并直接判决行政机关履行职责。
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