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提要管理和解决因灾害、冲突或暴力带来的城市人口流离失所给相关部门带来巨大的挑战，也可能给流离失所者及其东道社区带来更大的、更为深远的伤害。全世界七千二百万的流离失所者中有将近一半居住在城市，其中大部分是欠发达国家的城市（红十字会与红新月会国际联合会，2012）。受到自然或人为灾难的影响而迁移到城市的人们至少可以在这里获得继续维持生计的基础设施、赚钱机会和市场。与此同时，随着世界日益城市化，各种危机及其所引发的人口流离失所对城市的影响也越来越大：因人口和资产集中在灾难多发地区，灾难的危险性也越来越城市化（流离失所监测中心，2014），冲突和暴力对市中心的影响日益加剧，使之不再是“最安全的地方”（Jacobsen 与Howe，2008）。 管理城市地区的流离失所人口 大规模转移安置给流离失所人口带来许多具体的不良影响，也给接收地的政府和社会带来特殊的挑战。在人口复杂的城市地区，确认并登记频繁流动的人口是非常困难的。城市的流离失所人口通常分散居住在各种地点，大多数在官方指定的地点之外，他们经常在城市内外循环流动，努力获取基本的资源、服务和机会（布鲁金斯学会，2013）。在许多情况下，流离失所人口的身份得不到承认，他们或因害怕被捕或被驱逐而拒绝接受帮助（Weiss Fagen，2014）。 因此，针对帐篷区提供专门服务的传统模式不一定适用于城市环境。实际上，城市中流离失所人口的生存和发展往往比农村中流离失所人口更依赖于当地社会、市场和机构等（Ferris与Ferro-Ribeiro，2012）。然而，对于接收突如其来的、大规模迁入的人口，市场和机构并不一定做好了准备，而缺乏政治代表、行政管理障碍以及空间隔离等，还会进一步削弱流离失所人口获得必要的资源和机会的能力。因此，他们经常面临食品不安全、营养不良、人身不安全、严重心理负担、贫困和失业等问题，致使他们最终只能生活在充满危险的非正规居住地，或遭受着被驱逐或被迫再次迁移的威胁（Haysom，2013；Carrillo，2009；Albuja与Ceballos，2010）。 人口过剩的压力也会造成就业机会、医疗和教育服务的减少，以及住房、食品和生活必需品的价格飙升，给移居地的家庭和社会带来长期的负面影响，而遭受最大打击的往往是迁入群体和移居社会中最弱势的群体（如妇女、青年和没有技术的工人等）（Zetter与Deikun，2010；联合国开发计划署，2009）。对流离失所人口和难民缺乏有效管理会造成生活条件的恶化，进而引发社会内部矛盾和排外主义（国际美慈组织，2012）。接收社会认为流离失所人口正在接受大规模援助的看法则会使矛盾进一步激化（Carrillo，2009）。此外，对流离失所人口的污名化也会使他们的处境进一步恶化（Esnard与Sapat，2014）。专栏14讲述了阿勒波的流离失所人口在寻找避难所时遇到的困难。 阿勒波：国内流离失所者的避难所 【专栏14】 在2011年之前，阿勒波是吸收叙利亚农村移民最多的城市之一，也是叙利亚最大的城市，拥有全国四分之一城市人口。但在2012年末阿勒波发生骚乱之后，有超过一半的人口失去家园。据估计，48%的流离失所人口迁移到城市周边地区，大多数人跟随人潮向西迁往更安全的地区（联合国人居署，2014a）。许多叙利亚其他地区受到骚乱影响而流离失所的人们也来到阿勒波避难，他们在这里有亲属和其他社会关系。 阿勒波的居住区遭到大规模破坏，52%的住宅无法再使用。非正规居住区遭到的破坏尤为严重。在危机发生前，非正规居住区曾占全部居住区的45%。西部的非正规居住区因未受骚乱影响而相对安全，因此接收了大量来自阿勒波其他地方和相邻乡镇的难民。 给失去家园的流离失所人口提供避难所，叙利亚每个城市、甚至城市中不同地区所采取的方式各不相同。2014年联合国人居署选取叙利亚的一些城市进行调查发现，叙利亚国内的大部分流离失所者主要依靠亲戚朋友，或者租住别人的空置房屋来解决住宿问题。在阿勒波、达拉、霍姆斯这些城市，借宿往往是流离失所者首选的方式，主要出于经济和安全考虑。提供借宿的亲戚朋友一般认为，这只是一个临时性办法，日后还需要找到其他住所。 拉塔基亚是个比较安全的城市，这里82%的流离失所者通过租房解决了住宿问题。在受欢迎的城市地段房租高涨，导致多个家庭合租一套公寓。但来自所有这些城市的调查显示，选择合租处所的流离失所者只占全部人数的10%（联合国人居署，2014b）。在霍姆斯，遭到严重破坏的房屋和较高的人口迁出率（至今也很少有人返回），使得城市中的集体住房成为比较常见的解决住宿的方法。 集中在城市中的叙利亚国内流离失所者的其他住宿方式还有：居住在尚未完工或部分受损的建筑内、挤在空置但有设施的单元房里、住在低收入或非正规居住区——在这里人们往往从事非正规工作来赚得基本收入。许多放弃或出租房屋的老业主与新住户签订的住房协议是非正式的或无证明的，这引起人们对日后可能出现的土地财产权纠纷和诉讼的担忧。 租房和寄宿是在黎巴嫩的叙利亚移民和难民们最常用的避难住宿方法，在约旦不同省的难民也是如此，使得阿曼、伊尔比德、扎尔卡省的城市面临着巨大的住房压力（联合国难民署，2014b）。在黎巴嫩的非正规居住区生活着约19.3万名难民（联合国难民署，2014b）。在约旦，20%的难民居住在Za'atari、Mrajeeb al-Fhood、Cyber City和Al-Azraq的难民营里，其余则主要住在约旦北部更贫困的城市中。 解决城市流离失所人口问题的可持续办法 解决城市流离失所人口问题颇具挑战性。城市和城镇中的大部分流离失所者希望融入东道社区，而不是返回其来源地，他们相信自己在目的地区能够找到更好的工作，这种感觉会随着流离失所时间的延长而日益强烈（Majidi，2011；Carrillo，2009）。 此外，城市融合发生在有着多种脆弱性的多样化的密集环境里，难以满足迁入流离失所者除了被边缘化和面临危机等之外的具体需求。因此，社会干预措施应更加关注流离失所者的需求而不是其身份。如果不能解决城市脆弱性所面临的普遍问题，就不可能产生预期的积极长远的影响（Zetter与Deikun，2010；Sherwood等人，2014）。这些普遍问题一旦得到解决，便能对总体的社会发展产生积极影响。专栏15是土耳其加齐安泰普的移民融合案例。 获得生存机会和体面住房是流离失所者过上幸福生活的关键，也是对城市发展带来的严峻挑战（Esnard与Sapat，2014）。尤其当城市遭受突如其来的打击之后，需要帮助的人口愈多便使提供帮助变得愈难，从而进一步增加了遭受伤害的可能性。解决流离失所问题的资源非常有限，有时仅用于提供紧急救灾，这一事实使针对该人群的长期干预措施变得更加难以实施（Carrillo，2009）。 加齐安泰普：移民融合的故事 【专栏15】 叙利亚妇女和儿童难民的社会援助项目 加齐安泰普是土耳其东南部的一座拥有130万居民的工业城市。当地人与邻国叙利亚有着强大的家族和商业纽带。根据政府的灾难和应急管理通报，这座城市目前接收了22.5万名叙利亚难民，其中仅有3.3万人住在帐篷里，其余则通过当地的社会网络和之前移居这里的家庭成员找到了住所并获得了帮助。 在当地社会的支持下，城市采取了综合措施以帮助这些因冲突而失去家园的人们，与此同时，这些措施并没有使本地居民的福利水平下降。这一支持项目通过分发食物、提供必需的生活设施，保护特殊弱势群体，使移民有机会获得长期的服务等，来满足难民的短期和长期需求。 当地医疗体系对许多难民的居住环境健康尤为重视，已经通过提供免费咨询和药物等帮助了超过5万名叙利亚人。他们还为儿童和妇女提供了专门的健康服务，为儿童提供具有针对性的心理辅导和疫苗接种等。今后还将进一步提高无家可归者获得救助的意识，以及促进边缘群体也能享有健康保障。 在过去两年中，市政府为解决新增的1万名未成年人的教育需求，已经新建了两所学校。课程包括土耳其语和补习班，以使叙利亚儿童尽快进入土耳其的教育体系中。市政府对所有教育开销给予资助。 此外，城市还制定计划以帮助叙利亚人走出非正规居住地，寻找更稳定的住所，并使他们有机会进入当地的劳动力市场。加齐安泰普商会建议发给叙利亚人正式的短期工作许可证，使他们有机会接受职业培训和获得社会保障。因此，这一计划以对叙利亚工人的技能评估为基础，给当地企业一定数量的配额以聘用叙利亚难民。此外，计划还包括在边境附近建立工业区，允许公私合营企业雇用叙利亚人在此生产商品并销往叙利亚。这一计划从2014年10月起实施以来，已给叙利亚新移民提供了大量的正式就业机会。尽管大批难民涌入城市，但这一计划已使城市的总体失业率有所下降。 土耳其应对人口迁移的新途径 加齐安泰普的移民融合实践是由一个强大的国家层面的法律政策框架所支持的。政府为生活在难民营和非难民营的需要帮助的叙利亚人建立了一个临时保护制度，不论他们居留时间的长短。 这是一个战略性的新方法，它建立在管理有序的迁移可以为所有人带来福祉这一观念之上。基于这种目标，2013年土耳其政府正式通过了《外国人和国际保护法》（The Law on Foreigners and International Protection），明确提出了移民融入土耳其社会的重要性，并为他们融入当地社会提供了一个强大的制度框架，从而极大地提升了移民的法律和社会经济地位，以应对人道主义危机。在未来几十年，人口流动将成为加齐安泰普的主要发展议题，这项法律的出台也使其能够以前瞻性的思维推动对城市移民进行良好治理。 【来源：土耳其加齐安泰普都市区市长Fatma ?ahin：《叙利亚妇女和儿童难民的社会救援项目》；土耳其内政部迁移管理总指挥部处长Atilla Toros：《土耳其人口流动的新方法》。】 不同行为主体的协同合作 鉴于对流离失所人口进行有效管理的复杂性，需要不同行为主体协同合作，这些合作不仅限于对突发事件进行紧急处理。在城市，有各种不同的行为主体可能参与到对流离失所人口的帮扶之中，它们能够以自身的能力和资源，同时凭借不同的优越条件以及运作和政治立场等，投入到帮扶之中（布鲁金斯学会，2013）。 政府部门，尤其是地方政府，主要负责具体措施的实施，并决定向流离失所人口和当地社会提供何种资源与机会。然而，由于资源不足，他们经常难以应对大量人口迁移问题。另外，缺乏领导力、权责不清晰等也构成了解决城市流离失所人口安置问题的主要障碍（Weiss Fagen，2014）。 除此之外，城市中的各类非政府组织、公民社会和私营部门也发挥了重要作用，它们协助政府提供必要的服务和机会，并在灾难发生前后及过程中帮助降低对流离失所人群的伤害。为了使干预措施在具体环境中达到更好的效果，并被当地居民更好地接受，社会各行为主体的广泛参与是必不可少的（Zetter与Deikun，2010）。 最后，在设计和实施有效的干预措施以满足最弱势群体的需求上，流离失所者自身与接收社会的共同参与也不可或缺。在许多城市，国内流离失所人口对当地政策制定过程的信心和参与度非常低，而且不规范、集权的治理体系比较常见（Haysom，2013）。政府和非政府行为主体在制定计划、提供服务与治理以及培养适应能力等方面的协同合作需要大量投入，而这些往往是应急指挥者和人道主义救援者所不能提供的。因此，应对和解决城市流离失所问题需要整个社会的关注。 引用相关内容请注明出处：国际移民组织（IOM）与中国与全球化智库（CCG）联合发布的《世界移民报告2015：移民和城市--管理人口流动的新合作》中文版。  中国人才50人论坛简介“中国人才50人论坛”是中国与全球化智库（CCG）为国内顶尖人才理论研究专家，政府人才工作政策制定者和中国企业界精英人才搭建的国内高层次跨界交流平台。人才50人论坛定期举办，邀请国内一流的官产学人士参加，打造中国人才思想最高端的智库！ |
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