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“为使濒危野生植物五小叶槭免遭‘灭顶之灾’，我们两个月前向法院提起了全国首例濒危植物公益诉讼，终于在前几天获得立案。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)常务副秘书长吉亚丰暂时松了一口气。
2015年9月17日，针对实施雅砻江水电梯级开发计划可能破坏五小叶槭生存的情况，绿发会向四川省甘孜藏族自治州中级人民法院递交诉状，提起对雅砻江流域水电开发有限公司(以下简称雅砻江水电公司)的公益诉讼。
2015年12月21日，甘孜中院对这起全国首例保护濒危植物公益诉讼予以立案。
“不同于环境破坏之后提起的公益诉讼，此次属于预防性公益诉讼，对于濒危物种的保护而言，这种抢救性保护的意义更为重大。”绿发会副秘书长兼法律工作委员会秘书长马勇在接受法治周末记者采访时认为。
“由于不在《国家重点保护野生植物名录》中，五小叶槭尽管属于濒危植物，但并不在国家和地方的保护名录中。因此，我们希望通过此次公益诉讼，推动该名录的更新与修订，不仅仅是为了五小叶槭，也是为了保护更多的濒危植物免受侵害。”马勇说。
全世界仅存500余株五小叶槭
植物学家王康向法治周末记者介绍，五小叶槭是最具观赏价值的槭树种类之一，生长于海拔2200米至3000米的河谷地带，目前世界上野外生存的仅有500余株，全部分布于我国四川省，堪称植物中的“大熊猫”。按照世界自然保护联盟(IUCN)濒危等级标准，五小叶槭属“极危物种”，面临灭绝的边缘。
目前为止，已知五小叶槭仅残存分布于四川的九龙县、康定县、雅江县和木里县4县的雅砻江河谷地带的部分区域内，仅存的500余株分属4个种群，而雅江县的五小叶槭种群是其中残存的最大的种群，现存262株，占了总数量的一半，海拔范围介于2520m至3000m之间。
而且，据绿发会方面表示，该种群也是唯一发现还有自然繁殖能力的种群。这一调查结果意味着，如果这一片种群被破坏，五小叶槭的自然繁殖能力或将就此消失。
然而，雅江县雅砻江上的牙根电站即将修建，使得这一濒危物种的生存面临威胁。水电站一旦建成蓄水，这些树将难逃被淹没的命运。
法治周末记者在绿发会提供的起诉书中看到，根据《四川省雅砻江两河口--牙根段水电开发方案研究报告》，该段梯级电站中两座电站建成后，两河口电站正常蓄水位是2860m，牙根一级电站正常蓄水位是2602m，牙根二级电站正常蓄水位是2560m。
起诉书称:“根据五小叶槭雅江种群的分布区海拔高度和水电站蓄水水位高度对比数值，可以准确预见，电站水库正常蓄水后，将淹没雅江县五小叶槭的绝大部分分布区，对五小叶槭的生存构成严重威胁，急需进行抢救性保护”。
然而绿发会担心，即便是预防性的抢救，也已经晚了一步。
马勇向记者提供的照片显示，当地有一块写有“五小叶槭保护地”的标识，“但不知道被谁在上面打上了红色的×号，后来又被拆除了”。
“实际上，因为前期道路的修建，已经有一些五小叶槭被毁坏了。”吉亚丰对记者说。
起诉书称，为了修建水电站而修建的道路，即雅砻江牙根二级水电站准备工程“对外交通专用公路”，路线设计经过五小叶槭的生长区域，会对五小叶槭雅江种群的生存构成严重影响。
“拥有五小叶槭最大数量的雅江种群将与水电项目中的牙根一、二级水电站不期而遇，在不久的将来，当两级水坝开始蓄水时，它们中间绝大部分的植株都将遭受真正的灭顶之灾。即使有些生长在高出的幸运儿，也会在水库周围新建道路和各项施工中生存机会渺茫。”在王康看来，其实受到影响的不仅是雅江种群，其他3个种群也会因为水位的变化而受影响。
预防性公益诉讼或成样本
对于绿发会所说的问题，雅砻江水电公司在2015年12月11日给绿发会的回函中称:“对于贵会关注的五小叶槭，在牙根二级水电站环境影响报告书编制中已考虑相关保护措施，待环境影响报告书编制完成、且电站按国家基本建设程序核准开工后，我公司将根据环境影响报告书及相关批复意见，切实落实五小叶槭的保护工作。”
当法治周末记者电话采访雅砻江水电公司审计与法律事务部主任邓德才时，对方以“事情比较敏感，案件比较特殊”为由予以拒绝。
但绿发会认为，雅砻江水电公司除了一纸回函以外，并没有其他具体的说明和切实的保护行动，为保护五小叶槭免遭“灭顶之灾”，有必要提起公益诉讼。
绿发会在起诉书中要求:依法判令雅砻江水电公司立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存;同时还要求依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前，暂停牙根水电站及其辅助设施(含配套道路)的一切建设工程。
“以往的公益诉讼，针对的主要是已经有污染或破坏行为等既定事实的情况，而此次诉讼，针对的是存在潜在风险的情况，即损害行为还没有发生，是预防性的，因此有进步意义。”马勇在接受法治周末记者采访时认为，此次预防性的诉讼方式，将对公益诉讼的发展提供样本。
中国政法大学民商经济法学院副教授胡静对法治周末记者表示，依据最高法发布的《环境民事公益诉讼案件司法解释》第十八条规定，“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”，绿发会提起公益诉讼应当予以支持。
但胡静同时指出了绿发会在诉讼请求中的一些不足之处，例如，绿发会要求“判令雅砻江流域水电开发有限公司立即采取适当措施”，其中“适当措施”的用语太过模糊，可执行性不够。
滞后的法律与文件亟需修订
之所以要保护五小叶槭，并不仅仅在于其生态价值。
“从应用可能上来看，每个动植物都有其特殊作用，屠呦呦提炼出青蒿素就是很好的示例，其他物种也具备了这种研究的可能性，一旦这个物种消失，这种可能性也就随之失去，由此造成的损失不仅仅体现在生态价值上，还会失去攻克某种疾病、研究物种起源等机会。”吉亚丰在接受法治周末记者采访时表示。
“而且，一个物种的消失，可能会带来几十种伴生物种的消失，这样的损失是巨大的。”吉亚丰说。
然而，绿发会在对五小叶槭进行保护的过程中发现，相关的名录与法律却是相对滞后，无法满足濒危物种保护的紧迫性。
2015年5月22日，北京大学自然保护与社会发展研究中心等组织联合发布的《中国自然观察2014》指出，作为我国现行野生动植物保护法律法规的执法依据，《重点保护动植物名录》(下称《名录》)已经严重滞后。
《中国自然观察2014》显示，由于信息的不足和更新的缓慢，《名录》与IUCN红色名录差距较大，例如，IUCN“易危”以上等级的792个我国分布的物种只有262个列入了《名录》。换言之，《名录》未能包括国际上已界定的我国受威胁物种数量达530个之多，未能准确及时地包括我国应受到保护的濒危物种，亟需更新。
1999年制定的《国家重点保护野生植物名录》同样滞后，五小叶槭由于发现时晚于该名录的修订，因此并未被列入其中。
“《国家重点保护野生植物名录》距今已有16年，作为对濒危植物的保护目录而言，沉睡这么多年实在不应该。我们希望通过这次诉讼，推动这一名录的修订与更新，加强对于生物多样性保护的观念。”马勇说。
马勇认为，当前保护野生植物的法律方面，需要位阶更高的法律。目前，我国在野生植物保护方面只有一部野生植物保护条例，应该制定一部专门的法律。
厦门大学法学院教授卢炯星撰文指出，现行的野生动植物保护立法体系不可避免地存在诸多不足:首先，野生动物与野生植物保护分开立法的模式，造成的野生动植物之间平衡保护的脱节;其次，我国野生动植物保护立法整体效力层级偏低，多头立法的现象严重;再次，立法内容不统一，法律规定之间存在着不协调的情况，给行政主管机关执法造成难题。
因此，针对野生动植物立法方面存在的问题，卢炯星建议，应当制定专门的野生动植物保护法，并适时予以修改和完善。
“野生动植物的保护要求我们以综合的长远的观点来进行考量，现有的法律层级比较低，并且由于立法内容不统一，现行的立法体系对我国野生动植物的保护有限，因此立法亟待解决的首要问题是制定专门的野生动植物保护法律，对其资源保护及综合性开发进行法律规定。”卢炯星表示。
此外，胡静认为，这一事件还折射出了我国缺乏行政公益诉讼的尴尬困境，如果五小叶槭因为不在保护名录中而没有在环评报告中予以考虑，环保部门通过环评报告的审批行为并不违法--尽管这种行为并不合理。然而，如果可以提起行政公益诉讼，那就可以依据行政诉讼法第70条第6项的规定对合法但“明显不当”的行政行为进行司法审查，从而推动环评报告的合理制定。
■资料链接 绿发会
中国生物多样性保护与绿色发展基金会，是经中国科学技术协会批准，由民政部登记注册的全国性公募基金会，独立社会团体法人，是专门从事生物多样性保护与绿色发展事业的公益性公募基金会。
记者:蒲晓磊 来源:法治周末
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