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作者 | 杨国栋 2016年6月23日，英国政府依照时任首相卡梅伦在2015年英国大选时的承诺举行了关于英国是否续留欧盟的全民公决。在投票率达到72%的情况下，“脱欧派”的得票率接近52%，退出欧盟的意愿借多数选票得以传递，欧洲则向“没有英国的欧盟”迈出了决定性的一步。尽管公投带来的政局的动荡和不确定性已见征兆，英国主要政党领袖和欧盟及欧盟成员国领袖仍然表达了对公投体现的民意的尊重，并且呼吁英国政府早日向欧盟递交退盟申请，以便开启欧盟与英国之间的退盟谈判，从而确定英国退盟后双方的关系安排。 2009年生效的《里斯本条约》第50条规定了成员国退盟的程序。首先，成员国有权随时要求退出欧盟。在正式程序方面，成员国向欧洲理事会提出退盟要求，之后该成员国和欧盟将依照欧洲理事会的指导意见和《欧盟运行条约》第218条第3款的规定展开谈判，以确定双方的未来关系问题。欧盟理事会在征询欧盟委员会的意见后，将授权开始谈判同时提名代表欧盟的谈判团团长与成员国展开谈判。双方经过谈判所达成的协议草案将先后经过欧洲议会和欧盟理事会（特定多数）的批准，最后由欧盟理事会代表欧盟与成员国正式签署退盟协议。 尽管《里斯本条约》规定了退盟协议，但在制定这一规则之时，欧洲政治领袖并未预期到任何成员国现实中可能退盟，故而退盟程序的设计虽相对完整，但也失之笼统，其中许多法律问题尚需留待条约解释加以回答。其一，成员国退盟是否须以协议之缔结作为前提？其二，退盟程序一旦启动后是否可以在某些条件达成时终止（成员国是否于谈判过程中撤销退盟申请）？尽管这两个问题从本质上来说都是司法性的，即需要在具体个案产生时，由欧盟的司法机关（欧洲法院）依照其职权通过解释和适用作为欧盟基础法的欧盟条约加以解答，但这并不排除在产生实际争议之前学者对其条文的解释进行研究的可能性。《里斯本协议》第50条中规定的退盟程序的设计目的在于实现两种利益的平衡安排：成员国的自由退盟和欧盟的稳定运行。故而在条文缺乏对相关问题的明确回答时，以上述立法目的为依据通过解释条文来回答前述问题似乎是一种合理的思路。对于第一个问题，多数欧盟法专家认为，以缔结协议作为退盟的前提将不可避免地对成员国的自由退盟权形成明显的侵犯乃至事实上的取消。故而，如果双方达成协议，则自协议生效之日起正式退盟；如果双方未能达成协议,则成员国向欧洲理事会表明其退欧意图两年后即正式退盟,除非欧洲理事会在征得退盟成员国同意后以全体一致方式决定延长协议缔结期限。对于第二个问题，基于维护欧盟稳定运作的原则，成员国单方面任意撤销退盟申请应当是被禁止的。但是，如果对退盟申请之撤销设置以“其他成员国全体一致同意”的程序性要求，则应当足以对欧盟的稳定运作构成保护；同时，考虑到“全体一致”往往是国际组织作出重大决策时才会适用的最高门槛，故而以“全体一致”作为撤销退盟申请之程序性要求亦符合一般法理的精神。 英国民众退盟决定的作出是基于多种原因的，不胜列举。基于“四大自由”（货物、人员、服务、资本的自由流动）的欧盟内部市场所带来的移民给本国工人造成的就业压力、不同的法律制度和市场管制思维、不同的文化观念等都使得英国民众对欧盟产生相当大的疏离和排斥。此外，欧盟的官僚主义和超国家治理所可能形成的“利维坦”效应也让具有自由主义深远传统的英国人对欧盟充满恐惧——在退欧派看来，退欧的决定意味着它们从欧盟这个官僚主义和欠缺民主合法性的“利维坦”手中夺回了英国。事实上，不止在英国，欧盟的结构性合法性缺失已经在各成员国中激发出了疑欧主义和疑欧运动；尤其在欧债危机中，无论在作为援助国的德国和其他北欧国家，还是作为受援助国的希腊、意大利、西班牙等南欧国家，民众都对推行“援助与改革”复合计划的欧洲央行和其他欧盟机构的制度角色和合法性基础提出了质疑。合法性的缺失既然在欧债危机中得到凸显，制度基础的合法性重构就成为欧盟应对欧元区系统性危机乃至后危机时代的一体化进程所必须应对的课题。 在欧洲一体化的主要设计师及欧盟创始人之一的前法国外交部长让·莫内的构想中，欧洲一体化应当由以欧盟委员会为代表的技术官僚和政治精英所主导，而尽量排除民意表达对一体化进程的输入。在结果合法性、过程合法性与输入合法性这三者之中，输入合法性应当成为欧洲一体化进程的主要合法性来源。换句话说，欧洲人民对欧洲一体化的合法性的认可主要建立在欧洲一体化进程所带来的积极效果上，包括跨国合作所实现的欧洲和平，也包括经济一体化及后续的共同市场与共同货币建设所带来的经由资源的最优化配置而实现的经济红利。实质上，这种思路是对传统的民族国家内部的独立行政与监管机构的合法性理论的国际化：通过授权给某一特定公权力机构（如央行）以特定领域专业事项的一定程度的独立决定权，使得该机构免受变动的政治环境的影响，从而该机构可以从长远利益角度对该领域事务作出专业判断，促成整体、长远利益的实现。然而，这一制度设计的核心要素之一，本是在于该独立专业机构之权力的特定且受限，以此换取其他权力机关对其独立性之容忍。随着欧洲一体化进程越发深入，更多成员国的国家主权内容被让渡给欧盟机构，此时，建立在专业决策与政绩基础上的欧盟机构的合法性便日益捉襟见肘。当欧洲共同体机构逐渐侵入到成员国权力领域时，1965年法国总统戴高乐召回了其在欧共体的代表并拒绝出席欧共体机构的会议，形成了“空座危机”。最终，在条约法律文本之外，各成员国达成妥协（“卢森堡妥协”），实质授予成员国对关乎本国重要利益的决策的否决权，由此，成员国重新夺回了欧盟机构决策的主导权。这一事件凸显了欧盟机构由于缺乏民主基础的情况而在与成员国的博弈中所处的弱势地位。此后，欧盟逐渐尝试将其合法性基础扩展至输入合法性（即增强欧盟机构的民主基础）乃至过程合法性（即增强欧盟机构决策的公开透明与公众参与）之上。1979年开始，欧洲议会议员从各成员国议会间接选举产生，改为各成员国民众直接选举产生。1999年，欧洲议会迫使以桑特为主席的欧盟委员会集体辞职，由此确立了“欧盟委员会失去欧洲议会信任时须辞职”的制度惯例。《里斯本条约》规定，欧洲理事会在提名欧盟委员会主席人选时须充分考虑欧洲议会选举结果，并且须得到欧洲议会全体成员过半数的批准。在2014年欧洲议会选举前，欧洲议会通过决议，呼吁成员国领导人提名议会选举中的第一大党的“首席候选人”（Spitzenkandidaten）作为欧盟委员会主席候选人，最终欧洲议会第一大党“欧洲人民党党团”的首席候选人容克被欧洲理事会提名并当选欧盟委员会主席，欧盟委员会的民主基础逐渐得到增强。 《里斯本条约》后，欧盟确立了作为输入合法性来源的“直接民主基础”和“间接民主基础”的双重民主基础。一方面，直接选举产生的欧洲议会和由其选举的欧盟委员会构成了欧盟的直接民主基础来源；另一方面，由各国政府首脑组成的欧洲理事会及由各国部长组成的欧盟理事会为欧盟提供了间接民主基础。此外，以“欧洲公民倡议”为代表，欧盟也开始尝试推动公民直接参与立法进程，为公民提供行使作为直接民权的创制权的途径。然而，这一合法性结构本身并不足以提供充分的民主支撑。首先，在直接民主基础方面，欧洲议会作为民主代议制机构的身份仍未受到广泛认可。欧洲议会选举仍然被视作“次等”的选举，选民在欧洲议会选举中的投票率令议会自身的代表性受损。其次，欧洲议会仍然被认为远离选民，民众对欧洲议会代表性的主观感受也是相当有限的。另外，欧洲议会作为代议制机关的地位也并未受到各成员国的承认。例如，德国联邦宪法法院就在有关《里斯本条约》的判决中指出，民主代表性只能通过成员国层面的代议制机关而非欧洲议会或其他层次的形式得到实现（“宪法国家主义”）。这些都严重削弱了欧洲议会作为直接民主基础来源的角色和功能。在间接民主基础方面，虽然组成欧洲理事会的各成员国政府首脑与组成欧盟理事会的各国部长皆有本国民意作为合法性来源，但欧洲理事会和欧盟理事会的决策过程本身即被批评为不透明的密室交易；其次，理事会决策方式的“特定多数”的法定门槛和“全体一致”的实际决策模式之间的落差也使得选民往往无从得知本国部长和首脑在欧盟理事会和欧洲理事会决策中的实际立场和行为而无从进行监督。此外，选民在选举本国政府时往往评鉴的是不同政党在主要国内议题（例如经济政策、就业政策、福利政策和其他社会政策等）上的立场和态度，而往往很少关注主要政党在欧洲一体化方面的立场和态度。在多数情况下，罕有选民对本国首脑或部长在欧盟决策中的角色和立场保持密切关注。事实上，在欧债危机和难民危机之前，各成员国主要政党在欧洲一体化上的立场事实上都相去不远。换言之，成员国选民在选择本国执政党时关注的是其作为一国政府首脑和政务官的角色而非其作为欧洲理事会、欧盟理事会成员之一的角色。综上，《里斯本条约》时代欧洲议会和两个理事会的“双重民主基础”所提供的合法性，事实上相当地脆弱。 欧债危机爆发后，继欧盟成员国设立的“欧洲稳定机制”（ESM）之后，欧洲央行也推出了旨在救援遭受债务危机重创的南欧成员国的“直接货币交易”计划。根据此计划，欧洲央行可以在成员国融资成本高出合理范围并对欧元区造成冲击时在二级市场上购买相关成员国的国债以稳定欧元区货币。该计划对成员国国债的购买数量不设上限，但该成员国须履行欧洲央行和其他机构指定的经济调整和结构改革政策，否则将中止援助。这一计划受到了广泛批评。批评者认为，一方面，该计划超越了《欧盟运行条约》所授予欧洲央行的权限范围，同时违背了或不合理地规避了条约第123条所明确禁止的“政府货币融资”行为；另一方面，该计划被认为对成员国的主权和宪政民主构成了侵害。以德国为代表的债权国家的民众认为该计划不但实质上剥夺了德国联邦议会的预算权，而且也促成了部分成员国国家债务在欧元区的“平摊化”；而以希腊为代表的债务国的民众则认为，该计划设定经济调整和结构改革作为获得货币援助的前提，实际上使得欧盟和欧洲央行等债权方主导了债务国的经济政策制定，形同债权人托管了债务国的经济领域主权，在此情况下，选民通过选举所传递的政党轮替要求已经无足轻重。 该计划推出后不久即被德国民众以宪法诉愿的方式提交到德国联邦宪法法院进行合宪性审查。2014年2月，德国联邦宪法法院发表声明认为，OMT计划已经超越了欧洲央行的法定职权而侵入到保留给成员国的经济政策权力。然而，宪法法院同时指出，如果对该计划进行限制性解释同时设定条件和其他限制，那么该计划仍有被接受的可能性。德国宪法法院随后就此向欧洲法院提出了初步裁决请求，要求作为欧盟法的解释和适用机关的欧洲法院对该计划是否越权以及如何设定限制进行解释。2015年欧洲法院对此作出初步裁决。欧洲法院认为，该计划的目标在于保证适当的货币政策传导，从而保护欧元区货币政策的单一性，并且促进物价稳定这一欧洲央行主要机构目标的实现，故而该计划仍然属于欧洲央行的货币政策权能之内；其次，从该计划的实施方式看，欧洲央行所采取的措施仍然属于其所享有的行政自由裁量权范围，并且欧洲央行尽到了解释和说明该政策的必要义务。此外，如果欧洲央行在二级市场购买政府债券的行为对于实现其目标是必要的，并且一旦足以实现上述目标即停止购买政府债券，那么该计划就不会构成对《欧盟运行条约》第123条所规定的“禁止政府货币融资”的违反。虽然如此，欧洲央行还是应当设立足够的保障机制以确保欧洲央行对市场的干预不会落入条约第123条所禁止的“政府货币融资”的范畴之内。2016年6月底，德国联邦宪法法院对该案作出了最终判决。宪法法院在欧洲法院初步裁决的基础上认为欧洲央行的“直接货币交易”计划并未超越其权限，也并不构成对“禁止政府货币融资”的违反。在欧洲央行解释的范围内，该计划的执行并不会对德国联邦议会的预算权构成宪法层面的威胁；德国联邦央行只有在欧洲法院对该计划设定的限制性条件满足时方可参加该计划的执行，同时德国联邦政府和联邦议会仍有义务密切关注该计划的具体执行情况以便确保该计划的执行不会对联邦财政预算形成具体的威胁，尤其是来自购买的债券数量和由此带来的结构性风险方面。 尽管德国联邦宪法法院和欧洲法院都在对该计划做了限制性规定后裁定其符合《德国基本法》和《里斯本条约》，“直接货币交易”计划仍然代表着欧盟机构在现行欧盟法规定下最大范围内的一次权力行使。无论是从欧洲央行的制度角色、影响范围和深度，还是从欧盟—成员国权限边界的明晰与推移来说，这一事件的影响都是前所未有的。欧洲央行和其他欧盟机构在欧债危机期间所采取的行动和措施，都对欧盟—成员国的权力平衡与欧盟机构行动的合法性基础形成了严重挑战。欧债救援措施所调动的大量资源、所行使的广泛权力以及所造成的结构性影响，与欧盟机构本身脆弱的合法性基础之间形成了巨大落差。正是民众对欧盟作为新的“利维坦”的担忧与恐惧，促成了疑欧与退欧运动的高涨和各成员国国内民粹主义的兴起。 欧洲央行可谓世界上独立性最强的央行。根据《里斯本条约》的规定，欧洲央行独立行使货币政策的权能，不受任何政治力量干预，也不对任何欧盟机构负责。尽管其他欧盟机构成员可以出席欧洲央行管理层会议或就货币政策发表意见，但欧洲央行决策层并不需要考虑或采纳这些意见。另外，修改有关欧洲央行的组织与决策制度的程序要求也相当高，基本都需要全体成员国一致同意方可以条约修正的方式实现。当欧洲央行仅仅依照其条约权限在货币政策范围内采取行动时，尽管常常面临决策透明度等指责，总体而言其合法性基础受到的挑战并不大。然而，当欧洲央行推出“直接货币交易”的救助计划时，它同时身兼了三重角色：它既是无须获得成员国议会批准的债权国预算的使用者，又是接受援助的成员国的最终债权人，另外还是受援助的成员国的经济政策的有力制定者之一，并有权监督其经济政策的执行。换言之，通过救助行动，成员国议会在预算和经济政策领域的主权已经受到了欧洲央行的相当程度的侵蚀。 更重要的是，预算和经济政策本质上属于对社会财富进行的二次分配，而在欧洲国家长期的历史传统和政治文化中，这一角色只能由经过选民的选举所产生的代议制机构来担纲。而欧洲央行作为一个几乎不具有任何民主基础的独立机构，却在实质性行使着（至少是一定时期内）社会财富在欧元区的大范围内进行二次分配的权力，令各成员国议会的预算和政策审议权有可能在操作中被边缘化——这恰好符合了疑欧主义者长期以来关于超国家主义治理终将产生巨型“利维坦”的恐惧。各国的疑欧主义与退欧运动的兴起在很大程度上就是这种恐惧情绪蔓延与挑动的结果。出于对本国国家主权的流失和对自身投票权沦为形式的担忧，各成员国的疑欧主义者提出了各种形式的、以夺回对本国事务的控制权为主要内容的诉求，并且获得了相当广泛的回应和支持。欧洲央行及其他欧盟机构为此成为了各成员国疑欧主义的共同“敌人”，反对这些“敌人”的政治活动几乎波及所有欧盟成员国——无论是作为债权国的德国（如“反欧元不反欧盟”的“德国其他选项党”）、法国（民粹主义的“国民阵线”）和其他西北欧国家（如英国的“英国独立党”），还是作为债务国的希腊（极左的“激进左翼联盟”和极右的“独立希腊人党”、“金色黎明党”）、意大利（民粹主义的“五星运动”）及西班牙（“我们可以联盟”）等国家，欧洲央行的救助计划成为它们共同的靶子。救助行动所凸显和放大的欧盟合法性缺失的问题正在使得欧盟所采取的几乎每一项政策措施都面临“动辄得咎”的境况，无论该措施本身是否合理且富有成效——恰如中国明朝的王锡爵与顾宪成的那番对话所描述的情景：“庙堂所是，外人必以为非；庙堂所非，外人必以为是”。 在自由政府间主义（liberal governmentalism）对欧洲一体化所进行的解释中，成本—收益分析系其核心内容。这一成本—收益分析主要集中于两个方面，其一为成员国之间进行经济合作的成本—收益分析，亦即当成员国认为其加入或留在以前述“四大自由”为核心要素的内部市场内的收益高于其由此付出之成本时，该成员国会选择加入或留在内部市场；其二，通过超国家机构和政府间的集体谈判机制进行协商谈判，可以减少国家之间个别性地进行谈判所付出的交易成本。然而，这一分析是建立将一个成员国视作一个个体而整体性评估加入欧盟时的成本—收益计算的基础上的。当我们在这一假设的基础上将这一分析向前续推时，可能会出现结果翻转的情况。一个国家加入共同市场后所获得的收益和所承担的成本会在一个国家内部进行再分配，而这种分配从来都不会是成比例地将成本和收益分配到不同群体：有些群体所需负担的本国参加一体化的成本更高，而享受的一体化收益更小，有些群体则相反。共同市场的四大自由旨在实现商品生产销售、劳动力资源和投资的资源最优化配置，然而资源最优化配置更多的是从经济效益的角度而言的，内部市场并未以一套“一体化”的社会政策和劳工政策进行配套——这就是欧盟常常被批评为一个新自由主义的贸易联盟的缘故；与贸易联盟相比，其社会联盟建设（“一个社会的欧盟”）过于滞后。在内部市场的“四大自由”中，各个成员国的不同群体对“人员的自由流动”所进行的成本—收益分析结果就很可能不同：对于企业而言，这一自由意味着更加充裕的劳动力资源；对于本地劳工群体，这可能就意味着失业和其他社会问题。换言之，参与欧洲一体化时所带来的成本和收益在一个国家进行分配时，很可能出现成本的最终承担者与收益的主要获利者相分离的结果。 英国前首相卡梅伦在2016年年初与欧盟达成改革协议时，来自其他欧盟成员国的移民问题就成为谈判与协议的核心内容之一。协议的4个要点中有两项与移民问题相关：1. 在英国受到相当的移民压力时可以出台对在岗移民的为期4年的福利的“紧急刹车”；2. 对欧盟移民生活在海外的儿童福利将依据其居住国的生活水平来支付。当一体化成本的最终承担者达到政治上的多数派之时，多数派就可能通过民主方式决定退出欧盟，即便留在欧盟内的整体利益可能大于成本。这反映了欧盟合法性的第二个危机：在输入合法性缺少的情况下，结果合法性一端所依靠的一体化进程所创造的红利——尽管可能总体上超过成本——在成员国内部进行再分配时与成本的再分配并未相一致，而是产生了分离，甚至在一些成员国内形成了“利归少数而害遗大众”的情况。本来是欧盟合法性主要来源之一的输入合法性，反而成为影响欧盟合法性的重要问题。 成本—收益分析可以作为对参与或退出欧洲一体化进程的一种解释，然而欧洲一体化本身却是超越理性选择的，是具有认同维度的政治过程。欧盟同时代表着一种文化认同的塑造和对身份认知的重构，这也是为何建构对“欧洲身份”（以欧盟为代表）的认同一直是欧洲一体化所强调的内容之一。一个稍显概括、但是非常简明的表达就是，欧盟试图在各成员国的人民对原有民族（如“德意志民族”）认同的基础上建构出一种“欧罗巴民族”的新的身份认同。当一国仍然作为欧盟成员国时，这一新的身份认同不会与原有身份认同产生冲突；但当一成员国决定对是否退出欧盟进行公投时，两种身份就无法共存，而只能二择其一。这个境况将迫使民众在两种身份之间做出选择，在一个国家境内做出不同的身份认同选择的民众就将形成两个阵营，对共同体未来的认知由此将形成潜在的冲突。支持脱欧的民众和主张留欧的民众之间实际上形成了两个不同的“命运共同体”，这将使得建立在单一民族认同基础上的“命运共同体”趋于瓦解。除了英国之外，在其他由于包含合法性危机在内的欧盟一体化危机所引发脱欧运动的成员国国内，“欧盟因素”或“欧洲身份”正在成为新的社会矛盾的引爆点；当这种新的社会内部冲突与既有的其他内部冲突（如地区冲突、族群冲突）结合在一起时（如脱英留欧的苏格兰），原有内部冲突的规模和强度很可能会加剧，民族国家被解构的趋势甚至可能因此而加速，而导致现有国家的瓦解并在“地区”和“欧洲”两个层次上进行新的整合。 作为在民族国家语境下进行的以超国家主义为代表的一体化进程的尝试，欧盟自其启动整合之日起就在将部分国家主权持续地让渡给超国家机构行使，这一行动的合法性一直在面临挑战。伴随着权力让渡在范围和内容方面的增加，以与政治无涉的技术官僚的专业性和治理绩效为依归，以作为选民代理人的成员国政府的“转代理”为合法性基础的欧盟机构已经无法获得坚实的合法性支撑，超国家治理机构的民主化逐渐成为合法性基础的新的重要来源。在欧债危机中，欧盟和成员国领导人为应对危机所推出的政策实质性地推进了一体化进程，将原有的货币联盟逐渐推进到包括财政联盟、资本市场联盟在内的经济治理联盟，这使得成员国经济治理机构的实际权限愈发受到限缩，一些成员国机构甚至边缘化为超国家机构政策的执行机构；然而，由于经济政策本身所包含的社会财富再分配的本质属性，经济政策的制定和选择所需要的民主合法性基础并未在欧盟的超国家机构的产生和运作中得到体现，政策决定权从成员国层面实质转移到超国家的欧盟机构层面并未辅之以后者的民主化作为合法性基础。如果用一种相对审慎的描述的话，那么这种合法性危机是一种特定时期内的暂时的合法性失衡危机。然而，真正的问题在于，当经济危机结束后，这一权力负责制的失衡是否会持续和固定化？经济决策的关键权力要么回归民选产生的成员国政府手中，使之继续保持对欧盟事务的否决权，从而实现权力行使和民主负责的合一；要么经济决策权归于欧盟层面，一体化进程继续推进，既有的包括财政联盟和资本市场联盟的经济治理联盟模式得以强化，欧盟机构的民主化与政治化进程加快，欧盟将进一步转变为民主的经济政治联盟模式。 除了欧盟的合法性危机之外，英国脱欧也提出了欧洲一体化进程的红利与成本的分配问题。经济货币一体化主导的一体化模式在创造经济红利的同时，并未对各国内部遭受一体化冲击的群体设定适当的应对机制；如同全球化在各国内部所造成的政治对立与动荡一般，区域版、加强版的“全球化”（欧洲一体化）也激化了各国内部不同阶层之间围绕移民与分配问题所产生的政治分歧，而分配与移民问题的交织恰是民粹主义兴起的最佳土壤，欧盟则成为各国民粹主义的共同“敌人”。在这种情况下，一方面欧盟需要对其合法性进行重新建构并提出一套合法性论述，无论是建立在各国民选政府主导的一体化模式（政府间主义）基础上，还是建立在超国家机构民主化从而使得超国家机构成为权力与责任的承担者的基础上（超国家主义）；另一方面，《里斯本条约》所确立的“团结”价值也越来越被学者和政界所重视，它不仅意味着成员国之间的团结，而且也包括社会阶层之间的团结。作为一个合法性建设仍然任重道远的政治实体而言，成为新的社会撕裂因素的欧盟的前景将不会是乐观的。如何在继续推进一体化进程的情况下，妥善处理一体化所带来或加重的合法性缺失及分配不公的问题，将成为欧盟下一阶段所要应对的严峻挑战。 （本文转自《战略与管理》2016年第4期）  《战略与管理4： 风险社会》 |
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