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编者按 2016年11月19日-20日，以“共建共治、创新发展”为主题的第四届中国城乡规划实施学术研讨会暨城乡规划实施学会委员会2016年年会在深圳市龙岗区举行。本次会议由中国城市规划学会主办，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会（以下简称实施学委会）、深圳市城市规划学会/深圳市城市规划协会承办。本次会议主题为“共建共治、创新发展”。大会邀请了深圳市城市规划设计研究院常务副院长黄卫东做题为《存量时代的规则建构》的大会报告。 专家介绍：
黄卫东，深圳市城市规划设计研究院常务副院长、城市设计总监、教授级高级规划师、国家注册城市规划师、中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员。长期致力于探索人性化城市的规划理念与技术方法研究，积极倡导多学科参与的城市规划综合解决方案。主持编制多项重大规划、研究课题先后获得省、部及国家级优秀规划设计奖。
观点详陈： 黄卫东副院长的报告重点关注：规则导向变迁、规则建构历程，以及规则完善方向。他首先解释了在本文语境中使用“规则”的原因，认为所有城市规划在中国的实践一直是动态演进的过程，没有特别有效的制度去支持，用“规则”可能更加容易解释。 一、规则导向变迁 城市是不停发展的，深圳从70年代末几十万平米的建筑量，到现在十几亿的建设量，人口从小镇的人口，到今天2000万人口，这是非常大的城市发展变化的过程。规划也由过去追求空间的问题，变为跟着城市发展的需求、跟着人的发展需求不停变化的过程。 现在，深圳的城市规划已经向着生态导向、协同导向、公共导向、实施导向这四个大的方面往前走。
深圳2005年做生态保护线，是全国最早做的生态控制线工作。（下图为2013年深圳市基本生态控制线）
共同纲领指引方向，即按照城市发展需求建立共同遵守的纲领，以指导不同专业团队的分工与合作，形成更加综合务实的规划对策。 多团队的协同规划，即按照城市发展涉及的复合问题，不同专业团队在同一个平台上分工合作，形成综合协调且各有针对的解决方案。 多部门的统筹管理，即形成多部门联席会议制度，协调解决规划编制和实施管理过程中遇到的问题。
面向社会各阶层的多样化需求要求我们更关注社会各阶层参与规划，如城市更新对于公众更加明晰的约定等一系列工作。
这个实施不是简单的规划落地的问题，它是整个一套建设机制、一套未来的营运机制，这些因素一旦进入到规划前期研究的领域，规划的方式就发生非常巨大的变化。 二、规则建构历程 1. 设计规划的建构 报告用了几个个案梳理规划建构的历程。首先是福田中心区。这是深圳规划院1994年编制的城市设计。对于未来建设管理方面导则的设计、对于人车分流立体人行的思考，还是先进的。但欠缺对于城市营运、城市建设问题的思考，以及为人服务，以人为中心的意识。 （上图：1992年深圳福田中心区详细规划）
前海片区的规划关注的是社会经济发展，关注的是城市生态修复，城市的服务供给，这个服务供给不是简单意义上讲的城市配套设施的概念，而是一种面向国际化都市、面向成熟的都市化时代非常复杂的公共的和市场的全方位城市服务的供给。同时还有可持续的基础设施。其实这就是城市规划应该触及到的非常根本性的事情。从理念上，从人的问题上，规划会考虑的更周全，从就业的问题，到就业的人、到就业人的服务供给，到就业人在这里未来能更舒适的生活、更舒适的工作，一系列公共空间的供给。需要通过交通的供给来完成人的基本服务需求，通过生态修复具体的技术手段来完成人的需求。另外，还要呼应城市政府对于深圳如何在新的三十年走向更高平台时的战略性思考。深圳的规划对于城市发展的响应和作为，是理念上做法上的进益。
上步片区发展规划是21世纪初深圳的规划国土部门联合编制的规划，这个规划用到“发展”二字是一种进步。但由于行政辖区的关系，尤其是这基本上已经是建成区，最后这个空间规划跟市场预期或市场要求、产业要求不能匹配，终被搁置。 （上图 上步片区发展规划基于终极目标的蓝图式规划）
上步片区城市更新规划 是2007年又开始的一轮规划。目的是在未来让电子一条街持续发展，让它在中国的产业地位能够得到进一步维护，能够更加繁荣，对地方产业、地方经济带来更大的贡献。从这个角度出发，就特别尊重该地区的业主的意见，开了各种各样的会议，这是从城市发展需求的角度对规划发展发生了很大的变化。持续三年的规划，也把规划国土委通过各种智慧的方法嫁接在一起，这样就形成多方共同协商的规划局面。这个规划在城市更新的制度建构等方面取得了进展。
关于坝光片区的法定图则创新。我们利用深圳强大的生物和基因研究的基础，想做一个未来面向生命产业的地区，将海边的小渔村做成科技小镇。我们首先研究产业、经济，未来的管制制度、特别政策，研究之后再把它转移成法定图则，在法定图则转移过程中，我们应用了一些跟市场更容易对接的刚弹结合的管控与引导。在空间管控方面，强制管控公共领域与弹性引导市场领域相结合；在用地管控方面，运用主导功能引导、规模总量控制和相容性、兼容性选择，从开发单元到控制地块做出更弹性的政策，使规划更好的应对市场。 （上图 坝光片区总量控制） （上图 单元控制 下图 地块控制） 2. 管理规则的建构 2.1机构变迁 1994年深圳成立“城市设计处”，这是开创性的工作，它其实奠定了未来深圳城市的一系列制度安排，包括机制的建构。2004年是一个转折时期，城市旧改已经成为城市建设过程中非常重要的事情，为此专门成立了“市城中村改造办公室”。这个时候的标准准则开始侧重中微观开放空间的建立和控制。 2007年随着产业再升级，产业空间的需求在增加，城市工业区的改造需求出现，专门成立“市工业区升级改造办公室”。2009年成立了“深圳市城市更新办公室”，把全市的更新事物，包括制度建构统归起来，之后出现了详细的城市更新的基础方法、管理规定。 2014年区城改办改为区更新办/区重建局 2016年城市更新局成立，也实现了强区扩权。 强区扩权主要是把城市更新的职能放到区一级，因为这个时期的工作已经是紧紧围绕人的时代，已经不是过去的物质空间就可以决定的时代，相应的管理规矩也应该有一个变化。强区扩权更利于规划落地。 2.2政策变迁 1997年《深圳市城市规划标准与准则》97版 深圳建环委、图则委技术审批的直接依据； 1998年《深圳市特区规划条例》深圳规划的法律基础； 2004年《深圳市城市规划标准与准则》04版侧重中微观尺度的公共开放空间指引和建筑控制； 2005年《深圳市基本生态控制线管理规定》国内第一条通过政府规章形式明确下来的城市基本生态控制线； 2009年《深圳市城市更新办法》引入市场主体运作，平衡各方主体利益； 2011年《深圳市城市更新办法实施细则》面向实施的城市更新技术方法和制图体系形成； 2014年《深圳市城市规划标准与准则》14版 建立“总体-街区-地块与建筑”三层次空间控制结构，逐步强化对养老设施、文化设施、医疗设施、步行空间、公家首末站等的配置标准。 不过，报告强调在城市更新方面不同的城市不能随便学，因为它的演进过程、制度平台以及所谓特区的特别政策，可能才导致今天这样一种特别复杂的制度安排。 2.3从《深标》看管理规则的变化 1997年《深圳市城市规划标准与准则》侧重于微观层面建筑控制和方案的审批； 2004年《深圳市城市规划标准与准则》侧重中微观尺度的公共开放空间指引和建筑控制 2014年《深圳市城市规划标准与准则》建立“总体-街区-地块与建筑”三层次空间控制结构 2.4从城市更新形势看管理规则的变化 目前，规划会充分关注各方权益，平衡各方利益，制定综合性的制度体系和规划技术方法。 3. 编制规则的建构 过往的规划可能更多是传统规划的空间秩序、使用功能的问题。现在，走向协作、协同、多方合作，这个多方合作不是简单的几个专业人士的合作，它是社会公众参与，全体市民甚至都希望能参与进来，管理者、技术精英们、文化精英们、老百姓，我们尽量建立各种各样制度，让他们进到这个框子里。报告利用三个案例进行阐述。 留仙洞总部基地城市设计采用市区两级联动、多部门协作、多专业融合的工作方法，搭建实施型城市设计与整体性单元开发联动的实施平台，探索高强度开发条件下产业集聚区的建设新路径。 “趣城”计划是特别典型的让公众如何参与到城市建设的决策或事件非常重要的东西，其实是公共参与启蒙式的行动。通过这个计划，普及传播了城市知识，反映了公众城市诉求，同时也改良了城市公共环境。 金威啤酒厂城市更新单元规划将人的问题带进了城市规划，带进了城市规划里面的法规系统，
三、规则完善方向 在城市更新中建立了市场、政府和公众之间的平衡机制，这个平衡机制是以规划为平台的机制，这套机制形成以后，它之间相互的正向关联我们都可以看得到，该做底线约束和政策，底线约束。规则完善方向是让政府更有针对性地提供公共产品；让市场享有健康的发展机会；让公众有效介入到规划过程。 观点精要： 城市规划的核心要务是服务城市发展，即探索发展导向，统一决策思想；拉动经济发展，规范建设行为；提升城市品质，改善人居环境。 经过几十年的发展，深圳的城市规划规则已经向着生态导向、协同导向、公共导向、实施导向这四个方面变化。 未来规则完善方向是让政府更有针对性地提供公共产品；让市场享有健康的发展机会；让公众有效介入到规划过程。
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