|
随着旅游业的发展，旅游资源不断被开发利用，生态环境和资源破坏问题日益严重。旅游资源开发过程中的利益分配不公导致不同利益群体之间的矛盾和冲突，从而影响社会和谐。 在旅游活动中，为了保护人类的生存环境，保护自然资源和自然遗产，保存人类历史悠久的文化遗产，促进社会公平，构建和谐社会，就必须落实科学发展观，走可持续发展道路。法律法规是维持社会正常秩序的最有效方式，为了实现旅游资源的可持续发展，就需要加强对旅游资源开发、利用和管理等行为的规范，建立旅游资源开发、利用、管理的正常秩序。走生态旅游法律保护之路，建立完备的生态旅游法律保护体系是我国生态旅游可持续发展的必由之路。 1 生态旅游可持续发展法律保护的必要性 旅游业作为一种很有发展潜力的产业，能够而且应当积极参与可持续发展战略，走可持续发展道路。早在1994年，我国国务院出台的《中国21世纪议程》文件中提到“与可持续发展有关的立法与事务”要求，建立可持续发展影响评价制度，从而确立可持续发展在我国立法中的根本地位，这为我国旅游资源可持续发展提供了立法依据。 可持续发展谋求的是环境承载力之内的经济发展，这就要求通过法律的形式保证合理开发自然资源、保护和改善自然环境、预防和控制污染等；?可持续发展强调人与自然的和谐、强调人类的发展权和环境权，这就要求法律确认并帮助实现这种权利；?可持续发展要求当代人在实现自身权利的同时不得损害他人的权利以及后代人的权利，这就需要对他们课加法律上的义务，并要求他们对发展后果承担相应的法律责任。 2 我国现行生态旅游法律制度分析 （1）缺乏系统完善的法律规范体系 第一，法律缺位现象严重到目前为止，我国没有一部生态旅游的专门法律、法规，生态旅游依据的是其他非专门性法规，执行的是传统旅游中的相关规定，而且一些领域存在法律真空，生态旅游活动中的不少行为依然无法可依。例如在旅游资源方面，虽然《森林法》、《环境保护法》、《文物保护法》和《风景名胜区管理暂行条例》等法律法规条文中涉及生态旅游的零星规定，但仍然存在生态文明理念缺乏，过于注重资源利用、轻视资源保护，以及针对生态旅游的专门规定内容少等问题；第二，立法层次低，缺乏权威性和稳定性立法注重的是法律规范自身的严谨性、结构的逻辑性、语言文字的准确性和不同法律法规之间的协调性。在这一方面，我国的旅游资源立法做得还远远不够。目前全国性旅游法律文件大都是行政法规和规章，但其中国务院制定的旅游行政法规并不多，大量的是国家旅游局制定的旅游行政规章。而且我国旅游法律中很多是以“暂行”的形式存在，如《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉暂行规定》等，既然是暂行，那么就意味着随时可能发生变动；第三，缺乏有效的法律运转保障机制生态旅游立法相对空白的情况下，相关的配套法律在现有的运行机制下不能有机结合起来有效地运转。比如在旅游规划方面，2000年10月26日国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》要求生态旅游规划与我国的城市规划相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划，但具体如何落实和操作却缺乏程序性的落实机制。 （2）管理机构重叠，管理体制混乱 我国旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内，往往存在着多个相对独立的管理机构，如国土、林业、文物、水利等不同部门，这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得一些生态旅游区内部管理职权分散，各自为政，无法实现系统管理。 （3）缺乏合理的生态旅游认证制度 生态旅游认证是通过建立相应的标准和规范以及认证体系来确定生态旅游的可持续性，实现生态旅游对社会和自然负责的承诺。2000年11月在纽约制定的国际生态旅游认证原则性指导文件《莫霍克协定》，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。认证制度在旅游业的实行，极大地推动旅游业各方面管理水平的提高，使得人们能够有一个客观、科学的标准来衡量、评判旅游产品、旅游企业、旅游目的地质量。 3 完善我国生态旅游法律制度的建议 （1）构建我国的生态旅游法律保障体系 首先，坚持可持续发展的立法指导思想。确立生态旅游的总体目标为尽量减少旅游业对环境的消极影响，并通过人类积极主动的活动来维护自然和生物多样性，维护资源利用和旅游业的可持续发展。其次，构建生态旅游法律体系。制订我国的《旅游基本法》，突出对生态旅游业的规范，并对政府、旅游企业、旅游者在生态旅游中的权利义务加以明确规定；注重旅游法与资源、环境法的有机衔接。此外，修订各地的旅游管理条例，对各地具有特色的旅游资源开发与保护增设程序性的实施保障内容。最后，建立、健全相关的法律法规。由于生态旅游涉及众多社会因素和环境因素，所以除了制订规范旅游方面的法律外，完善其他相关的配套法律制度也是必要的。 （2）完善管理体制，建立权责分明的管理机构 首先统一生态旅游区的管理，在生态旅游区设置有统一权限的管理机构，建立比较完善和有效的生态环境预防、监测和保护体系。同时设置相应的监督机构。其次，政府严格把关生态旅游业的市场准入资格。第三，调整相关部门目前的管理权限，按主要职能进行职权的单一划归。将对资源的使用管理权限和环境保护的权限分离，资源的使用管理权归属相关各部门同时作适当的合并，使原来分给其他各部门的环境保护管理的权限完全归属于环境保护机关。 （3）建立生态旅游的认证制度和生态旅游评价评估制度 国家环保总局和“绿色环球21”于2002年10月15日签订了在我国推行“绿色环球21”可持续旅游标准体系的合作协议。针对我国国情和生态旅游的具体情况，制定出具有适用性的生态旅游认证标准，规范相关的认证机构，至少应当考虑以下几个方面：第一，认证的制定机构和法律效力。第二，认证的结构体系和内容设置。第三，认证的收费制度和管理方式。第四，认证的宣传推广和教育培训。 （4）保障公众参与生态旅游政策的制定，加强生态旅游教育 首先，立法确认公民参与权。通过立法保障公众参与的实现，如知情权、参与决策权等，以此作为实现公民参与的有效途径。其次，确认公众参与的途径和形式。再次，健全公众参与的机制。最后，完善信息公开制度，确认知情权是公众的基本权利。除此之外，还应该加强公众生态旅游教育。一方面，加强旅游从业人员的培训。采取多种形式培训从业人员包括景区领导、基层工作人员、导游和外来旅行社从业人员，提高他们的文化素质和专业技术水平，加强其生态环境意识并宣传环保知识。另一方面，要对游客开展全程的生态环境教育。除此之外，政府还要把生态旅游的环境教育提到法律的层面上，使生态旅游的环境教育、环境宣传有法可依，能提高环境保护教育的威信，更好地开展教育工作。 |
|
|
