|
作者｜林振通（福建省漳浦县人民法院） 原载｜《人民司法（案例）》2011年第14期
【要点提示】 行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对存在主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等五种情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，但行政机关不能超出复议事项的内容而作出新的具体行政行为。 案号 一审：（2007）浦行初字第13号
【案情】 原告：福建省云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组。 被告：福建省云霄县人民政府。 第三人：何英才（又名何荣财），男，1944年1月15日出生，汉族，农民，住云霄县马铺乡乌石坑村第四村民小组。 云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组与何荣财因该村白花洋自然村湿地松林权归属产生纠纷，2004年4月9日，云霄县马铺乡人民政府作出云马综政【2004】第001号林权处理决定，内容是：云霄县马铺乡乌石坑村白花洋自然村尖尾山湿地松林权归申请人何荣财和被申请人云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组共同所有。云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组不服云马综政【2004】第001号林权处理决定，于2004年9月21日向云霄县人民政府提起行政复议。云霄县人民政府于2007年5月16日作出行政复议决定，维持云马综政（2004）第001号决定，同时还决定：云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组与何荣财双方各占云霄县马铺乡乌石坑村白花洋自然村尖尾山湿地松林权的50%，并责成当事人到林业部门办理相关的林权证。原告云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组不服该行政复议决定，于2007年7月10日诉至云霄县人民法院，同年8月9日由漳州市中级人民法院指定漳浦县人民法院管辖。 原告云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组诉称，第三人何荣财没有与原告签订山地承包合同，无权在原告的自留山和责任山上种植，更没有雇佣原告去种树。原告响应政府号召在尖尾山投工种植了35921棵湿地松，该林权为原告所有，被告云霄县人民政府认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销被告作出的（2007）云政法复第01号行政复议决定。 被告云霄县人民政府辩称，被告收到复议申请后，依法立案审查，并派员实地核查，程序合法。第三人何荣财雇佣原告村民在尖尾山种植湿地松，事实清楚、证据充分；有何荣财提供的向马铺乡林业站购买湿地松种籽，领取种植湿地松补助款，雇佣原告村民种植湿地松的出工表等证据材料，还有乌石坑村村委会情况报告，足以证明该讼争的湿地松为第三人何荣财雇佣原告村民种植，山地使用权为原告所有；因双方均无法提供林权归谁所有的有效证据，本着公平原则，认定双方各50%，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。 第三人何荣财述称，尖尾山的湿地松为第三人雇佣原告村民种植，事实清楚，该林权为第三人所有。被告云霄县人民政府的复议决定违反法律规定，请求依法撤销被告作出的（2007）云政法复第01号行政复议决定。 【审判】 福建省漳浦县人民法院经审理认为，行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚、证据充分，程序合法，准确适用法律。本案被告云霄县人民政府在诉讼中未能向法院提供下列证据：1.依照行政复议法第十七条规定，依法履行立案受理报批的证据；2.依照行政复议法第二十三条规定，依法履行将行政复议申请书副本发送给被申请人马铺乡人民政府的送达证据；3.依照行政复议法第三十一条规定，依法履行延长办理期限审批的证据。由于诉讼中被告没有向法院提供以上有关程序方面的证据，据此，应认定被告在作出云政法复（2007）第01号行政复议决定时，没有严格依照行政复议法关于办理行政复议案件应依法履行的程序规定进行，执法程序明显违法。因此，人民法院无需再就行政行为实体方面的争议进行审理，无需对事实方面的证据予以认定。同时，被告作出的行政复议决定既维持被申请人云霄县马铺乡人民政府作出的云马综政（2004）第001号决定，还决定云霄县马铺乡乌石坑村白花洋自然村尖尾山湿地松林权按原告与第三人双方各占50%按份所有。被告在本案中作为行政复议机关，既维持被申请人的裁决，又作出新的决定，违反了行政复议法第二十八条的相关规定，适用法律错误。据此，漳浦县人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，于2008年3月12日判决：撤销被告云霄县人民政府于2007年5月16日作出的云政法复（2007）第01号行政复议决定。 一审宣判后各方没有提起上诉，一审判决已发生法律效力。 【评析】 一、行政复议的概念 当前，随着社会生活的快速发展，行政权对社会的干预越来越多，行政权的行使呈现出扩张趋势，从而导致作为行使国家公权力的行政机关在管理国家社会生活中与被管理的行政相对人之间的纠纷也日益突出。行政复议与行政诉讼作为解决行政机关与普通老百姓之间的冲突的两项重要制度，是公民、法人或其他组织维护其合法权益的主要途径，各有其独立存在的价值。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性进行审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。{1}行政复议是行政机关内部的层级监督，是上一级行政机关对下级行政机关依法行使职权的审查和监督，是行政权自我监督的重要方式。 二、行政复议的基本原则及功能 根据行政复议法第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”行政复议的基本原则有合法、公正、公开、及时、便民等原则。1.合法原则。合法原则是指行政复议过程中，各方都应当遵守现行的有关行政复议的法律、法规和规章，包括主体合法、依据合法和程序合法。2.公正原则。公正原则是指行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且还应当审查其合理性，但要求行政复议机关应当正当、合理地行使复议的自由裁量权。3.公开原则。公开原则是指行政复议机关在行政复议过程中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，整个过程应当向行政复议申请人和社会公开。4.及时原则。及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定。5.便民原则。便民原则是指行政复议机关在行政复议程序中应当尽可能为行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要的便利。 通过行政复议，上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行审查，对下级行政机关违法或者不当的具体行政行为作出相应的纠正决定。包括对程序上有欠缺的，责令补正；对不履行法定职责的，限期履行；对具体行政行为主要事实不清的、适用法律依据错误的、违反法定程序影响管理相对人合法权益的、明显不当的决定，予以撤销、变更以及责令重新作出具体行政行为；查明违法或者不当的具体行政行为产生的原因，找出行政机关在执法活动中存在的问题，促使下级行政机关采取相应措施改进行政执法活动。 通过行政复议，可维护行政机关依法行使职权。复议机关经过审理，对适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限和程序的具体行政行为予以维持。行政相对人对发生法律效力的复议决定不履行又不起诉的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。 三、本案中超出复议事项内容作出新的具体行政行为的效力辨析 在本案审理中，对复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为是否违法，存在两种不同的意见：第一种意见认为，复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为违法；第二种意见认为，复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为，是行使合理性审查之职权，具有法律依据。笔者倾向于同意第一种意见，理由如下： 第一，该复议决定违反了法律规定的行政复议决定的形式。行政复议法第二十八条规定了行政复议决定的四种类型：1.具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。2.被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。3.具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。4.被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。因此，对行政复议案件作出的行政复议决定只能存在决定维持具体行政行为，决定限期内履行，决定撤销、变更或确认违法等三种形式。并不存在既维持具体行政行为又作出新的决定的形式。 第二，本案超出复议事项的内容作出新的具体行政行为缺乏法律依据。复议决定是复议机关作出的一个新的行政行为，根据行政复议法的规定，行政复议是享有复议权的行政机关对原行政行为重新审查并作出裁决的活动，无论复议机关在对行政行为审查后作出何种复议决定，该复议决定都代表着复议机关的意志，是复议机关对案件事实、适用法律等所有问题作出的新的认定。事实上，当行政行为被申请行政复议后，其效力处于待定状态，如果复议机关作出撤销或改变的复议决定，则原行政行为归于无效；如果复议机关作出维持的复议决定，则原行政行为因复议决定而获得效力。但法律并没规定行政复议机关可以在维持原具体行政行为基础上作出新的具体行政行为。本案中，被告云霄县人民政府作出（2007）云政法复第01号行政复议决定，维持云霄县马铺乡人民政府作出的云马综政（2004）第001号决定，还决定云霄县马铺乡乌石坑村第六、第七村民小组与何荣财双方各占云霄县马铺乡乌石坑村白花洋自然村尖尾山湿地松林权的50%，并责成当事人到林业部门办理相关的林权证。这明显存在矛盾，并且超出了行政复议申请事项，属于作出新的具体行政行为，应属违法。 【注释】 {1}姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第279页。 |
|
|
