|
12月25日，全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决议》）。《决议》草案于2016年12月19日交全国人大常委会讨论，不到一周即火速通过正式实施。这份决议涉及对《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》、《检察院组织法》、《政府组织法》五部法律的相关条文的调整或暂停适用，涉及国家监察体系的重构、检察院机构改革、刑事案件侦查权的再分配、职务犯罪强制措施的增补等诸多方面。 《决议》指出，各级监察委员会在履行监督、调查、处置职责时，可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。其中特别引人注目的是留置措施，笔者根据公开资料，结合多年办案经验，对留置措施做简要解读，仅代表个人观点。  一、留置将替代职务犯罪案件中拘留、逮捕强制措施 监察委员会将从检察机关手中接过职务犯罪的侦查权。《决议》指出，试点地区《刑事诉讼法》第二编第二章第十一节（检察院对直接受理案件的侦查）暂停适用。相应的，该节中有关自侦案件（主要是职务犯罪案件）拘留、逮捕的条款也被暂停适用。取代自侦案件中拘留、逮捕这两项刑事强制措施的就是留置措施。 二、刑事立案与留置措施的先后关系 检察机关对于自侦案件犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕，必须先对嫌疑人进行刑事立案。采取留置措施，是否也需要先对嫌疑人进行刑事立案？ 从《决议》的行文来看，刑事立案不是留置的前提。监察委员会的职责是对公职人员进行“监督、调查、处置”，留置是履行上述职责时可采取的措施。“调查”一词的含义显然比“侦查”更广，内容上不仅包含检察机关原有的自侦案件的侦查，也包含对自侦案件刑事立案前的初查，还包含行政检查、纪律调查等。调查过程中，均可采取留置措施，因此，留置措施不以刑事立案为前提。 此外，《决议》还指出，监察委员会对“职务违法”和“职务犯罪”行为进行调查，对涉嫌“职务犯罪”的提起公诉。并非所有的职务违法行为都将被苛以刑事责任，都要被刑事立案侦查，故《决议》区分了职务违法和职务犯罪，由此也可见，留置措施不以刑事立案为前提。 三、留置和双规的关系 
以往，检察机关对自侦案件立案前，通常先由纪委对嫌疑人进行双规。相对于逮捕，双规程序更为简单，证据要求更低，但两者的期限和人身自由限制程度均相当。未经法定刑事程序长时间限制人身自由，这是双规被诟病违反法治精神的主因。 留置是否会取代双规？理论上说，监察委员会只合并政府监察局和检察机关自侦部门，而有双规权的纪委属党委部门，并未被监察委员会合并，赋予纪委双规权的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《纪检机关工作条例》）也未被暂停适用。因此，理论上双规并未被废止，仍可适用。 但在今后实践中，相信双规会被逐渐减少乃至停止适用，因为这符合法治精神的基本要求。留置措施的出台一定程度上也是为了解决双规的合法性问题。 四、留置的期限 《行政监察法》规定监察机关立案调查的案件应当在六个月内结案，最长不超过一年。《纪检机关工作条例》规定案件调查时限（即双规期限）最长三个月，经批准可延长。《刑诉法》规定逮捕后的羁押期限可延长至七个月。参照上述规格，可考虑将留置的最长期限规定在三到七个月。 五、留置的程序 在《决议》列举的监察委员会可采取的诸多措施中，留置是对人身自由限制最为严厉的措施，应当审慎制定适用程序。在现有刑事强制措施中，指定居所监视居住、拘留、逮捕与留置最为相近，在制定留置适用程序时，可参考上述三者的程序。 原检察机关的自侦案件中，拘留由侦查机关自行决定，最长十七天；逮捕报上级检察机关侦监部门批准，一般两个月；指定居所监视居住报上级检察机关侦查部门批准，最长六个月。参照上述规格，可将留置分短期留置与长期留置，短长期的分界标准可参考十七天这个最长拘留期限，短期留置由本级监察委员会决定，长期留置报上级监察委员会批准。事实上，纪委在采取双规前，通常也会报上级纪委批准。长期留置报上级监察委员会批准是应有之义。 《刑诉规则》规定，指定居所监视居住每两个月要做一次必要性审查；最高检今年颁布的羁押必要性审查规定也指出，被逮捕的犯罪嫌疑人可申请羁押必要性审查。相应的，长期留置也应当进行必要性审查。  六、留置的场所 一般来说，双规在廉政教育基地等专门场所实施，指定居所监视居住长期租用宾馆、旅店等场所实施；为双规而设计的专门场所各方面条件均好于长期租用的宾馆、旅店。刑事强制措施中，拘留和逮捕均在看守所实施。 鉴于留置既可以用于调查违纪行为，又可以用于调查涉嫌犯罪的行为，留置场所设置在双规场所或看守所均可。可考虑以刑事立案为界，立案前留置在双规场所，立案后则一律送看守所执行。 七、留置期间是否允许律师会见 从以往职务犯罪案件办理流程来看，双规期间被调查人尚不能委托律师，因此更谈不上律师会见；拘留、逮捕期间，有条件地允许律师会见，因为重大贪污贿赂案件律师会见须经办案机关批准。笔者认为，从保障人权、依法治国、预防冤假错案等角度考虑，自被调查人第一次被留置之日起，应当允许或有条件地允许律师会见。由于留置时被调查人并非一定已被刑事立案，故律师会见时的身份并非一定是刑事案件辩护人。 不应将被调查人被刑事立案作为允许律师会见的前提，因为这样可能导致监察委员会以迟迟不刑事立案为手段，变相阻碍律师会见被调查人。 八、留置是否可折抵刑期 被判处有期徒刑或拘役的，监视居住两天可折抵刑期一天，拘留、逮捕一天可折抵刑期一天。从保障人权的角度出发，应当规定留置一天可折抵有期徒刑或拘役一天。  朱斌 律师 京衡（上海）律师事务所律师、前资深检察官 电话：156-9213-3923 |
|
|
