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3月30日，清明节前的南京天气还是有些凉。穿过幽静的俞家巷，南京市建邺区人民法院的小楼就坐落在路旁。小楼的外墙上布满了藤蔓，嫩芽在等待升温后迸发出一面墙的绿叶。这座有些老旧的建筑在上世纪90年代曾经是建邺区人民政府的办公所在地，而今成为了建邺法院的审判区和办公楼。 上午十点半，当记者见到法官戈平乐时，她正像往常一样坐在未成年人及家事案件审判庭的办公室里翻看案卷。见到记者，戈平乐露出了平和的微笑。她示意稍等片刻后接受采访，因为手头正在写一个民事案件的判决书。环顾四周，在这间不到十平米的办公室里，除了戈平乐，还有该庭的另外两名书记员，卷宗、文件、书籍堆满了整间屋子。戈平乐在电脑上敲打着判决书，显得那么自信娴熟，与半年前她所办结的一起学区划分案相比，这个民事案件的处理要简单许多。 半年前的那个案子戈平乐仍然记忆犹新。当时，为了案件的判决书，她费了很多工夫，反复修改、来回校对，总担心有所差池，因为那个案子是南京市首例因不满学区划分问题而诉区教育局教育行政管理案。打开该案的判决书，显示的日期为2015年11月16日，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朵朵的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 不出戈平乐所料，该案一审判决作出之后，各大媒体纷纷予以报道，《南京“学区划分案”家长诉请被驳回》《南京市民叫板“就近入学”的警示意义》等文章见诸报端。由于当前学区房价格攀升，学区划分、教育公平权与每一个家庭利益息息相关，该案一时间成为一个公众关注的热点话题。 “第一个行政案子” 在戈平乐的办公桌上，摆放着各种门类的法律法规，因为对于南京市未成年人及家事案件审判庭的法官来说，需要拥有比较综合的业务知识。2015年4月，建邺法院在南京市中级人民法院的统一部署下，成立了未成年人及家事案件审判庭，从此，对未成年人的权益保护从涉少刑事、民事、行政扩大到全部家事纠纷领域。 就在该庭成立后不久，2015年6月12日，顾先生作为女儿朵朵的法定代理人，向建邺法院提起行政诉讼，其认为2015年5月26日区教育局作出“凡属于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2015年适龄儿童派位到南京市南湖第三小学（以下简称‘南湖三小’）”的行政行为不当。这起学区划分案交到了戈平乐的手上。 通过查看起诉书，戈平乐了解到，顾先生认为自己的住所地建邺区吉庆家园，十多年来其小学施教区一直都被派位到南湖三小，按照交通规则，从吉庆家园行走至南湖三小距离2.5公里，步行50分钟以上。 然而，在与吉庆家园一条马路之隔处，新开办了南京师范大学附属中学新城小学北校区（以下简称“新城小学北校区”），距离仅460米，步行仅5分钟，顾先生以为自己的大女儿朵朵可以在家门口就近上学了，但2014年、2015年吉庆家园小学施教区还是派位到南湖三小。女儿到南湖三小就读，要穿过8条马路、过8个红绿灯，带来了安全隐患。因此，顾先生要求建邺区教育局重新划分学区，将自己所在的吉庆家园小学施教区划入新城小学北校区。 接到这个案子的时候，戈平乐还是觉得有些“挑战”。尽管做了八年的法官，但从转业到法院起，自己就在民事审判庭工作。“这是我调到未成年人及家事案件审判庭后接到的第一个行政案子。之前我审理合同纠纷、侵权案件比较多，当初接到审理该案的任务时，还是有些担心的。该案社会关注度特别高，任何一个环节出现问题，都容易造成当事人不满、引发社会舆论。” 戈平乐记得，一年前，她似乎听说过顾先生因同样的案由起诉到建邺法院，当时因为朵朵未满6周岁，不具备法律上有利害关系的诉讼主体资格，在建邺法院行政庭受理案件后，判决驳回了顾先生的诉讼请求。戈平乐仔细查看案情，翻阅相关法条、依据，又请教了行政庭的法官，尽可能地做到对案件的全面把握。 为保证案件审理更加规范、顺利，建邺法院还专门安排该院行政庭庭长孙国荣担任该案审判长，安排有着丰富社会经验的社区工作人员宋捷担任人民陪审员，与戈平乐一起组成了该案的合议庭。 开庭之前，戈平乐与合议庭成员反复研究案情，到实地进行勘验，了解现场的真实情况，并确认了从吉庆家园南门至新城小学北校区的距离为0.33公里，从南湖三小至吉庆家园北门的距离为1.29公里。各项准备工作做好了，戈平乐心里终于有了些底。 一直开到晚上的庭审 2015年9月7日，建邺法院公开开庭审理了该案。原告朵朵的法定代理人顾先生及其聘请的两名律师，被告区教育局的行政机关负责人马峰及其律师均到庭参加诉讼。 法庭上，顾先生一方提交了包括起诉书中所涉及的多个住宅到两所学校的距离测量图、学校的招生公告等证据材料共22份。其认为，被告建邺区教育局划分小学施教区的行政行为违反了《中华人民共和国义务教育法》《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》等法律、法规及规范性文件关于保障适龄儿童就近入学的规定，侵犯了自己的合法权益。 被告教育局主要提交了《2015年南京市建邺区小学入学工作实施办法》、建邺区小学新生摸底情况汇总表以及招生工作公众参与研讨会、专家论证会、区教育局办公会等7份证据材料，并辩称：“就近入学”不等于最近入学，不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。根据法律规定，划分学校施教区要把握四个原则：一是应当保障适龄儿童在其户籍所在地就近入学；二是应当根据当地的行政区划；三是应当结合学校的布局；四是应当考虑适龄儿童数量和分布状况。这四个原则是一个有机整体，不能只顾其一。 此外，被告还认为自己作出的建邺区小学入学工作实施办法系依法制定，程序和内容符合法律规定的要求，将原告划入南湖三小就读并无违法，请求驳回原告的诉讼请求。 法庭上，原被告双方围绕证据材料进行了充分的质证以及法庭辩论。据戈平乐回忆，当天该案一直开庭到晚上七点多钟，案件没有当庭宣判。 事实、程序全面审查 开完庭后，合议庭成员认真分析案情，了解到朵朵现已就读于南湖三小一年级，根据其生日及户籍地，确实为2015年入学的适龄儿童。建邺区教育局作出的《2015年建邺区小学入学工作实施办法》对辖区内当年即将入学的适龄儿童的权利义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为。因此，对区教育局关于被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围的答辩理由，法院不予采纳。 接下来，就是该案最实质的部分，也是本案的争议焦点： 1.被诉行政行为主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确； 2.被诉行政行为是否存在明显不当的情形。 对于第一个问题，合议庭根据《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第九条第二款规定，认为区教育局作出施教区划分行政行为的事实条件有：本行政区域内学校布局、适龄儿童数量、适龄儿童分布状况；程序有：作出前广泛听取意见、作出后向社会公布。 戈平乐对记者说：“在该案中，原告主要针对区教育局委托学校对适龄儿童进行摸底以及是否广泛听取意见两方面提出质疑，认为区教育局将摸底这项执法权交给了没有执法权的学校，且未能听取作为利害关系人的原告的意见，未将实施方案的草稿向全社会公布讨论，据此被诉行政行为在事实基础、行政程序和法律适用上均属违法。” 针对原告的质疑，合议庭认为，首先，对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底，属于不对外发生法律效果的事务性工作，调查摸底结果亦不发生权利义务变动的效果，因此区教育局委托学校调查摸底并不违法。其次，由于法律法规对如何“广泛听取意见”的程序未作明确限定，教育行政部门对采取何种行政程序来听取意见具有一定的裁量空间。区教育局在前期对适龄儿童情况进行调查摸底的基础上，组织了公众参与研讨会、专家论证会等以听取意见，最终经由局办公会集体讨论研究作出包括被诉行为在内的施教区划分，且听取意见的对象包括人大代表、政协委员、各街道工作人员、各社区教育咨询委员、部分家长代表等，应当认为区教育局已经履行了“广泛听取意见”的程序，并不违反法律规定。 “就近入学”不等于最近入学“ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条及第七十条的相关规定，行政行为的合理性须达到‘明显不当的’程度，人民法院才能作出否定评价。因此，人民法院对行政行为合理性审查的权限是有限的。”戈平乐说。 “我们发现，施教区划分方式不存在明显不合理。被诉行为划分施教区方式是以道路为界、兼顾社区的不规则多边形方式，原告认为应当采取以学校为中心，确定半径后向外辐射画圆的划分方式。对此，我们认为，从不同角度看，两者均存在一定的不合理性。原告主张的划分方式必然导致施教区之间存在空白和重合；未考虑出口、入口、围墙、道路、河流、桥梁、地下通道等实际因素，圆的半径并不等于实际行程；未考虑不同学校之间办学规模的差别；未考虑学校周边土地的居住、商业、工业、绿地等用地性质的差别。相对地，被告采用的以道路为界、兼顾社区的不规则多边形方式，也会造成部分适龄儿童未被安排入学至离家最近的学校，但是这种方式能够兼顾学校布局、适龄儿童数量和分布、地理状况等条件，符合义务教育全员接纳、教育公平、就近入学原则。”戈平乐接着说。 此外，该案还有一个最让人关注的概念就是“就近入学”。被诉行政行为到底是否违反“就近入学”原则呢？戈平乐认为，行政行为是国家公权力的运用，与社会公共利益密切相关，并非单纯针对个体利益，尤其在涉及一定范围的多数人时，更应当兼顾公共利益考量与个体利益维护。由于建邺区学校资源与人口分布不均衡，客观上施教区的划分不可能保证所有适龄儿童均入学至离家庭住址最近的学校，只能从总体上满足所划分的区域符合“就近入学”原则。 本案中，原告的户籍地到新城小学北校区的距离确实近于到南湖三小的距离，但实地勘验测得原告户籍地吉庆家园的北门至南湖三小距离为1.29公里，该距离对于学生入学而言也并非过远。结合学校布局、适龄儿童分布和数量、施教区覆盖等因素整体考量，区教育局的被诉行为并不违反“就近入学”原则，也不存在明显不合理。 另一个角度的警示意义 2015年11月16日，建邺法院一审判决驳回原告的诉讼请求。案件宣判后，顾先生在法庭外接受记者采访时表示，将考虑继续上诉。他说，教育局施教区划分不够透明、公正。“我希望通过这种方式促进教育资源布局更公平。” 该案审判长孙国荣表示，该案虽然判决驳回原告诉求，但从另一个角度看，此案也警示我们相关部门，在作出相关规范时，要更加细致，比如什么是“就近入学”、如何“广泛听取论证”，必须要有详细解释和操作规范，一些原则性要求容易引发不同理解和争议。同时，政府有关部门在作出与民众利益密切相关的决策时要更加公开透明。 编辑：曹琬晨 |
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