江苏省律师协会律师PPP项目服务业务操作指引

江苏省律师协会律师PPP项目服务业务操作指引

 

总则

第一条制定目的

为了指导和规范律师服务PPP项目，从而有序地开展相关法律服务，同时为了全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神、建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展，现根据国务院、财政部等部门制定的相关文件及规定，结合律师工作特性，制定本指引。

第二条词语定义

1.PPP:本指引所称的PPP是政府和社会资本合作模式，英文：

Public-PrivatePartnership,简称PPP）,是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2.政府：一是作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；二是作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

3.社会资本方：是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指引所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本应是PPP项目的实际投资人。

4.项目公司（SPV）：是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

5.全生命周期（WholeLifeCycle）:是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

6.特许经营权：是指依据PPP项目合作合同，政府在合作期限内授予社会资本方设计、优化设计、投资、融资、建设、运营、维护以及移交全生命周期的权

利。

7.物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

8.使用者付费（UserCharge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

9.可行性缺口补助（ViabilityGapFunding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

10.项目：是指具有提供某项公共产品或公共服务功能的特定基础设施，主要包括城市基础设施及公共服务领域的项目等。

11.融资方：为PPP项目提供资金的银行或其他金融机构,通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等。

12.承包商和分包商

承包商：指由项目公司通过合法程序选择的、并已获取政府书面同意的、根据建设合同和PPP项目合作合同履行项目工程建设的一个或多个承包商。主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。

分包商：从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。

13.律师事务所：作为PPP项目的总设计师或者总协调人，为拟实施的PPP项目提供项目识别（项目发起、项目筛选等）、项目准备（管理架构组建、实施方案审核等）、项目采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署）、项目执行（项目公司设立、融资管理、绩效监测等）等方面提供专业服务的工作机构。

14.专业咨询服务机构：为拟实施的PPP项目提供评估、方案设计、合作方招标、合同制定与谈判等方面的专业服务，保证PPP项目严格按照国家和省的相关规范要求实施的咨询机构。

第三条 PPP项目的适用范围

根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金

[2014]76号）可知，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。

当前，各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

目前，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为人民群众提供优质高效的公共服务。

针对如上相关规定，归纳PPP项目的适用范围如下：

1.城市供水、供暖、供气；

2.污水和垃圾处理；

3.保障性安居工程；

4.地下综合管廊；

5.交通运输、轨道交通；

6.医疗、卫生、养老服务设施；

7.能源；

8.水利；

9.环境保护；

10.农业、林业；

11.科技；

12.教育、文化等。

第四条 PPP项目运作方式

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

1.委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

2.管理合同（ManagementContract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

3.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30

年。

4.建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

5.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

6.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

第五条 PPP项目律师服务的对象

1.为政府提供PPP项目专业法律服务；

2.为社会资本方提供PPP项目专业法律服务；

3.为金融第三方提供PPP项目专业法律服务；

4.为专业咨询服务机构提供专业法律服务；

5.为新组建的PPP项目公司（SPV公司）提供专业法律服务；

6.为PPP项目总承包商、分包商、运营商等不同主体提供法律服务。

第六条本指引制定依据

1.本指引主要依据《中华人民共和国合同法》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）以及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会财政部交通运输部等第25号）等相关法律、行政法规和部门规章等制定。

2.随着PPP项目实践的开展，各地陆续会出台相关具体规定，律师在承办具体业务时还应特别注意各地有关地方性法规和规章的规定。

3.鉴于不同行业以及不同主体之间开展PPP项目，律师在承办业务时应结合具体项目所属行业和不同主体调研相关法律适用情况。

第一章律师PPP项目服务形式

按照提供服务的内容及形式的不同，律师PPP项目服务可分为以下两种形式：

第一条担任常年法律顾问

是指政府或社会资本方为了PPP项目在较长时间内聘请的法律顾问，是律

师参与PPP项目服务的基本形式，具有服务的经常性和服务内容的多项性、综合性等突出特点。

第二条提供专项法律服务

是指政府或社会资本方为了完成PPP项目某项具体的法律事务聘请律师提供专项服务，是律师参与PPP项目服务的主要形式，具有服务时间短暂和服务内容单一的特点。

第二章项目前期筹备阶段法律服务

第一节律师PPP项目前期筹备阶段的主要法律服务内容

PPP项目前期筹备阶段，在此阶段，专项服务律师配合政府为招商筹备阶段、招商实施阶段以及其他相关的前期筹备工作等提供法律服务。

第一条前期招商筹备阶段

1.为政府提供专业法律服务

该阶段可以配合政府参与PPP项目招投标工作，协助政府选择专业咨询服务机构，尤其是配合政府及相关专业咨询服务机构共同探讨、设计PPP项目投融资以及PPP项目运作方式等方案，就PPP项目投融资、运作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意见，并就前期招商筹备阶段涉及的其他关键问题设计可行性的方案。

具体服务内容如下：

(1)开展政府对PPP项目发起、筛选等识别工作；

(2)开展政府选择专业咨询服务机构的招投标工作，负责编制招标文件、开标、评标；

(3)协助政府、专业咨询服务机构开展物有所值评价、财政承受能力论证，做好项目前期的识别、论证工作；

(4)协助政府做好管理架构组建，负责设计PPP项目投融资、运作方式等方案框架；

(5)协助政府、专业咨询服务机构开展实施方案编制、实施方案的审核工作；

(6)参加上述各项工作的具体会议，针对上述各项方案出具具体法律意见。

2.为社会资本方提供法律服务

以上是针对服务政府的角度提供如上法律服务，除此之外，我们律师可以代表社会资本方提供不同角度的法律服务：

(1)配合社会资本方对感兴趣的PPP项目进行前期的法律调研、尽职调查工作；

(2)参与社会资本方与政府机构开展的PPP项目前期的洽谈工作，提前了解项目的概括以及发展前景等；

(3)配合社会资本方提前进行项目场地的现场调研工作，为后期的招商谈判、磋商工作提前做好各项法律准备。

第二条招商实施阶段

1.为政府提供专业法律服务

该阶段可以参与引进社会资本方的招商谈判、磋商工作以及针对各类法律文件进行草拟或者修改、审核相关法律文件并出具法律意见书等，尤其是配合政府针对PPP特许经营协议中的关键性条款进行细化设计，如以政府参股项目公司的方式实施合作项目，在此模式中需要明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式、在特定事项上是否拥有否决权等，又如对投资计划及融资方案的设计等。

具体服务内容如下：(1)协助政府负责PPP项目社会资本方的招商谈判、磋商工作；

(2)负责招商阶段政府和社会资本方合作协议框架等拟定工作；

(3)开展招标准备工作，律师应审查项目招标的条件，主要审查项目本身的合法性，即项目是否已经按有关程序立项，是否已履行其他必须的审批程序(如项目的实施方案等)。如项目未经核准，应审查项目是否存在获得核准的实质性障碍等内容；

(4)律师代理发布招标通告，注意审查招标公告或投标邀请书应载明招标人名称和地址、招标项目性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。公告期限应满足《招标投标法》规定的公告期限规定；

(5)律师协助资格预审，律师应提示招标人制订预审程序和评审规则，并准备应提供给潜在投标人所需有关项目基本情况的文件资料；

(6)律师负责采购文件编制，重点关注招标范围和条件是否明确，招标、投标、评标程序是否符合国家有关规定，评标办法、评分标准是否合理，是否含有对部分投标人的歧视性条件，废标条件是否合理、明确，是否含有排斥部分投标人的条款，合同主要条款是否完整、合理等；

(7)律师协助组织开标，重点审查投标人是否具有对外投资的能力，投标人拟委派的项目公司主要负责人的资历是否满足招标公告、资格预审公告或者投标邀请书的要求，投标文件的签署是否合法、完整等；

(8)律师参与谈判与合同签署等具体工作，同时就合同文本出具法律咨询意见；

(9)开展项目执行工作，协助项目公司设立；

(10)协助政府做好融资管理、绩效监测、中期评估工作等。

2.为社会资本方提供法律服务

以上依然是针对服务政府的角度提供的法律服务，除此之外，我们律师可以

代表社会资本方提供如下不同角度的法律服务：

(1)协助社会资本方审核招标人主体即政府的资格以及履约能力；

(2)协助编制PPP项目的投标文件，具体包括：投标函、投标项目方案及说明、投标价格、投标保证金或其他形式的担保等各项内容；

(3)协助提交投标文件，在招标文件规定的截止时刻前将投标文件密封送达投标地点，要求招标人签收备案。于投标截止日期前，在必要时，对已提交的投标文件进行修改、补充或更正，特殊情况下撤回投标；

(4)提供开标过程中的法律服务，监督开标过程的合法有效性，验明各标函是否密封完好，协助投标人唱标并在不超过投标文件记载的范围或改变投标文件实质性内容的前提下，对唱标进行必要的解释；

(5)提供评标及定标过程中的法律服务，协助投标人对评标委员会组成人员的合法有效性进行审查，对评标委员会成员与其他投标人有利害关系的提出异议；

(6)就投标活动及合同文本出具法律咨询意见,着重阐述投标人主体资格、资质等级，投标人以往及现阶段生产经营状况，确认投标保函的内容及出具程序的合法性和规范性，就投标活动出具全面性和结论性的法律咨询意见。

第三条其他相关的前期筹备工作

该阶段主要配合政府、社会资本方对PPP项目公司的组建、设立等设计合法性、合理性方案，尤其是配合草拟、修改、审核相关的合同文件，包括出资协议、公司章程等文件，并对相关法律文书的起草出具专业法律意见或建议。

鉴于前期筹备阶段相对于建设、运营、移交阶段的服务周期较短，我们认为，此处律师服务比较适合采用专项法律服务模式。

第二节 PPP项目合作合同主体资格

第一条政府的主体资格

律师应提示委托人，项目发起人作为签约主体应具备的主体资格：

1.为中华人民共和国政府及其下属部门、XX省XX或XXXX政府及其任何下属部门，以及对项目公司、本项目或其任何部分具有管辖权的中华人民共和国政府或XX省XX或XXXX政府的任何部门、机构、组织、代理机构；

2.已获得政府的授权，有权代表政府招标、签署和履行PPP项目合作合同以及监督管理工作。

第二条社会资本方的主体资格

律师应提示委托人，项目发起人作为签约主体应具备的主体资格：

1.具有签署和履行PPP项目合作合同的法人资格和能力，并已获得为该等合同签署和履行所需的政府部门的所有批准；

2.具备相应的财务能力、营运能力、人力资源、技术支持和经验实施PPP项目

并履行其在PPP项目合作合同下的每一项义务。

第三章律师PPP项目各阶段的法律服务内容

在此阶段，专项服务律师为政府或社会资本方提供建设、运营、移交全过程法律服务。由于特许经营的建设、运营、移交期限较长且该阶段服务具有多项性、综合性等特点，我们认为，此阶段律师服务比较适合采用常年法律顾问服务模式。

第一节关于建设阶段的主要法律服务内容

该阶段主要集中于项目融资、工程建设、政府移交资产、PPP项目运营服务、社会资本方移交项目、收入和回报、法律变更、合同解除以及违约处理等一系列法律服务。

第一条为政府提供建设阶段法律服务

政府主要是配合根据PPP项目合作合同的规定对项目公司进行监督：

1.未经政府书面同意，项目公司不得擅自进行股东变更；

2.未经政府书面同意，项目公司不得擅自处分自身资产，包括但不限于抵押、质押、转让、出租、出借等；

3.未经政府书面同意，项目公司不得提前终止经营期限等；

4.参与建设阶段的招标工作，审核相关招标文件，检查项目公司所招标的投标人及其提供的设备、服务等是否满足PPP项目合作合同的要求，包括资质等级、资信能力等；

5.参与工程各阶段设计文件的审查、工程重大施工技术方案的会审、单位工程及项目的交、竣工验收，参与工程安全、质量事故的调查、处理和监督整改，审定重大设计变更等有重大影响的其他事项；

6.参与项目完工验收等工作，并提供法律风险提示。

第二条为项目公司提供建设阶段法律服务

1.律师配合项目公司为完成特许经营项目的设计、土建、安装等建设工程而进行的招投标活动等。

2.律师应提示项目公司，必须按照国家及地方有关招标投标的管理规定，采用公开或邀请招标的方式选择设计、土建、安装等单位。

3.配合设备及服务采购招标阶段的工作，律师为项目公司草拟编制招标文件以及提供招投标过程中的其他法律服务。

4.律师提示项目公司必须严格按照PPP项目合作合同中确定的工程建设规模、技术标准组织施工，确保工程建设质量符合国家和地方的技术标准和规范，并为之提供专业法律咨询意见等；

5.律师协助项目公司组织工程竣工验收，提示其建设工程经验收合格后，方可交付使用。

第二节关于运营阶段的主要法律服务内容

第一条为政府提供的法律服务

1.协助政府对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

2.社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，律师对此可以作为诉讼代理人提供法律服务。

3.协助政府对项目公司履行PPP项目合作合同的监管等，尤其是对于维护、大修计划的监督、对于项目公司暂停、紧急停止提供服务的监督、对于项目公司的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督等；

4.根据项目实际情况，律师应提示政府每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

第二条为项目公司提供的法律服务

应委托人要求，律师可根据PPP项目合作合同和项目公司的实际情况，就运营管理方式提出合法、合理的建议，并对项目公司日常运营中涉及的采购等合同问题，提供常年法律顾问服务。

第三条关于移交阶段的主要法律服务内容

该阶段，无论是代表政府还是项目公司，均需要律师对项目移交前过渡期、项目移交的内容、移交质量保证等各项工作提供法律指导以及负责相关移交文书的草拟、审核工作等。

第四章 PPP项目合同服务

PPP项目合同的谈判、起草、审查、修订工作是律师参与PPP项目服务的重要工作内容，尤其是在PPP项目合同的起草设计方面，要求律师在提供服务时应注意以下方面：

第一节总则部分

应具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。

第二节合同主体

重点明确项目合同各主体资格，并概括性地约定各主体的主要权利和义务。一般包括政府主体、社会资本主体，对其主要是通过主体资格、权利界定以及义务界定等予以合理界定。

政府主体与社会资本主体在PPP项目的合作模式中，主要有三种合作模式，一种是以双方共同设立项目公司的方式实施合作项目，在此模式中需要明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项；第二种是以政府

参股项目公司的方式实施合作项目，在此模式中需要明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式、在特定事项上是否拥有否决权等；第三种是以社会资本主体单独成立项目公司的形式与政府主体实施合作项目，在此种模式中，政府主体无法以股东身份与社会资本主体相互制约，对此需要在双方合作的协议中明确约定权利义务。

第三节合作关系

应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等。其中在合作内容中，应明确界定政府和社会资本合作的主要事项，包括项目范围、政府提供的条件、社会资本主体承担的任务、回报方式、项目资产权属、土地获取和使用权利等内容；在合作履约担保中，如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。

第四节投资计划及融资方案

重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。其中项目合同需要明确项目总投资的资金来源和到位计划，若需要设定对投融资的特别监管措施，应在合同中明确监管主体、内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。此外，也应明确各方投融资违约行为的认定和违约责任等。

第五节项目前期工作

重点约定合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。

第六节工程建设

重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。

第七节政府移交资产

重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等。

第八节运营和服务

重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。

第九节社会资本主体移交项目

重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

第十节收入和回报

重点约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约

责任等事项。

第十一节不可抗力和法律变更

重点约定不可抗力事件范围以及法律变更的处理原则。

第十二节合同解除

重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项。

第十三节违约处理

对于合同中涉及违约的各种情形在本章中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。

第十四节争议解决

重点约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼；而且在合同中明确约定，诉讼或仲裁期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行，除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施，否则由此造成的损失将有违约方承担。

第十五节其他约定

约定项目合同的其他未尽事项，包括：合同变更与修订、合同的转让、保密条款、信息披露、廉政和反腐、合同适用的法律、语言、货币等事项。

第五章律师PPP项目的服务方式

第一节制作相关法律文书

根据法律服务事项的不同，律师法律文书有《法律意见书》、《律师风险提示》、《律师建议》等。

针对PPP项目服务内容，律师出具的文书具体包括：

1.选择项目咨询服务机构招标公告、招标文件等的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

2.项目咨询服务机构与政府签署的项目咨询服务合同的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

3.PPP项目实施方案的审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

4.PPP项目合作合同框架协议的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

5、PPP项目合作合同文本的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

6、项目公司设立文件，包括出资协议、公司章程等的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

7、项目公司选择建设总承包单位的招投标中涉及的各类文件的编制，包括招标公告、招标文件等的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

8、项目公司涉及的保险合同、工程承包合同、产品采购合同、原材料供应合同、运营服务合同、融资合同等的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等；

9、项目合作期限届满或者提前终止涉及的项目移交等法律文书的草拟、审核、合法性法律意见书出具或者提供律师风险提示、律师建议等。

10、需要律师出具的其他法律文书等。

第二节审查各类文书文件的方法

政府或者社会资本方或者项目公司等签订的合同、对外发的文稿、招标投标文件、内部管理规章、规范性文件等涉及法律问题的文件在签署前，律师应当进行审查。

律师审查法律类文件，在明确相关信息和要求后，根据不同情况作出以下处理：

1.针对PPP项目情况，有选择性地提供《法律意见书》或者《律师风险提示》或者《律师建议》等；

2.对于提供电子文档或者加急审查的文件，可以直接在合同中以修订、批注格式直接修改，以此提高工作效率，同时需要对修订的文档，在修订之前重新编制文档名称，防止修订文档与原文档重合，失去了原修订意见等。最后填写《法律顾问服务记录》，保持工作的连续性；

3.对于简单合同，无须出具《法律意见书》，律师可以口头作出修改答复，并填写《日常法律咨询记录》，保持工作的连续性。

第三节组织法律培训与指导

根据政府或者社会资本方或者项目公司等实际情况的需要，可以采用定期或不定期的方式进行法律培训及讲座。

第四节规范各类合同文本

根据政府或者社会资本方或者项目公司的实际情况，律师对于经常采用的合同可以进行格式化、规范化，以达到减轻及防范风险的目的。

第五节对法律服务工作进行记录或备案

律师提供法律服务的过程中应当按照下列方法详细地对服务内容、程序及相关建议或处理结果进行记录。

1.《工作日志》：是律师服务事项的简单记录，按照日期记录。

2.《法律顾问服务记录》：是律师服务过程中，根据服务事项填写的记录性表格，表明服务内容、律师意见等主要事项。

3.《法律咨询服务记录》：是律师对于公司口头或电话咨询事项填写的记录性表格。

4.《会议纪要》：是律师参与公司召开的会议或者律师与公司进行法律服务事项会谈时，制作的记录性法律服务文书，会议纪要按照固定格式制作和管理。

第六章律师PPP项目服务中职责和义务

1.PPP项目服务律师要严格依据《中华人民共和国律师法》、《律师职业道德和执业纪律规范》规定，恪守行业规范、职业操守和职业道德。

2.PPP项目服务律师要遵守保密义务，在PPP项目服务过程中，除按照与政府或社会资本方等的合同履行相关义务外，同时必须对其提供法律服务过程中接触、了解到的国家秘密、商业秘密、不宜公开的情况及个人隐私负有保密的义务。

3.PPP项目服务律师要防止利益冲突义务，担任PPP项目的服务律师以及律师事务所，如果同时担任合同双方或当事人双方的服务律师或者与其均有利益关系的，应依照相关律师执业避免利益冲突的规则，来避免因此有可能产生利益冲突，并积极向政府或社会资本主体等进行解释或说明，以防止争议及纠纷的产生。

4.PPP项目服务律师要防止不正当的同行竞争，担任PPP项目的律师以及律师事务所，应当严格按照《中华人民共和国律师法》、《律师职业道德和执业纪律规范》以及《律师执业行为规范》来进行同行业的竞争，防止行业内部出现不正当的竞争行为以及诋毁同行的行为出现。

第七章 PPP项目服务中的风险防范

第一节 PPP项目法律服务中的主要法律风险

第一条政府方的主要法律风险

1.社会资本方隐瞒真实情况，提供虚假的资信证明文件，没有充足的项目资金、融资能力、项目经验以及履约能力；

2.社会资本方违反PPP项目合同约定，擅自转让股权、变更股东、转让项目公司资产、进行抵押、质押等行为，导致PPP项目无法持续发展；

3.PPP项目的运作方式存在违规性、违法性等行为；

4.社会资本方违规、违法进行项目建设，工程质量存在重大安全隐患等；

5.社会资本方破产、资不抵债，放弃PPP项目；

6.政府自身没有履约能力，在使用者付费不足以弥补社会资本方的投资回报时，政府无法按照PPP项目合同约定向社会资本方支付可行性缺口补助或者其他合理回报；

总之，上述行为导致PPP项目在合同在限届满前提前终止，导致各方投入的巨大人力、财力等严重损耗，成为政府烂尾工程。

第二条社会资本方/项目公司主要法律风险

1.政府隐瞒真实情况，没有充足的资金补偿能力，导致社会资本方投入PPP项目的资金，无法按照PPP项目合同约定获得政府补助或者其他合理回报；

2.政府未获得签署PPP项目合作合同的合法、有效授权，导致签署的合同违法、违规而无效；

3.政府在PPP项目合作期限合并、分立或职能转移，导致无相应机构承继原来的合同义务；

第二节风险的主要防范措施

第一条引入律师专业团队

引入律师专业团队作为PPP项目的总设计师或者总协调人，配合政府或者社会资本方，做好每一步、每一环节、每一程序、每一阶段的法律服务工作，包括资信的尽职调查、PPP项目运作方式的设计、管理架构的组建、实施方案的编制、招商工作的进行以及后期工程建设、运营、移交等一系列法律问题的法律风险提示或者风险防范；

第二条增加律师专业团队素质、技能

引入的律师专业团队必须加强自身的素质建设及执业技能提升，减少因服务不到位、法律适用不当、工作方法不当导致政府或社会资本方经济损失导致其不应承担的法律责任，同时从事PPP项目服务的专业服务律师应兼具或不断学习法律、工程、投融资等专业知识；

第三条律师专业团队具备的条件

PPP项目服务律师应是专业团队，需要包括法律专业人士、工程类专业人员以及相应经济类专家等，通过全方位的法律类、工程类、经济类法律服务，减少PPP项目的各项风险；

第四条律师专业团队工作作风

专业律师团队树立良好的工作作风及高度的工作责任心，为政府或社会资本方建立完善的制度、程序操纵方式，使责任明确到位，从而减轻及防范法律风险；

第五条律师专业团队的底线

对于政府或社会资本方的违法要求，专业律师团队应立即拒绝，并向政府或社会资本方阐明拒绝理由的法律依据。

第八章结束语

本指引根据法律、行政法规、规章、司法解释及其他相关文件的规定，结合当前律师办理PPP项目的实务操作制订。若国家法律等规范性文件发生变化，应以新的规范性文件为依据。