作者：锦天城律师事务所 刘飞 合伙人律师 朱宁馨 律师本篇将主要介绍项目建设中的变更、交（竣）工验收和项目总投资的确定。
在《PPP项目合同系列谈之十三“项目建设（上）”》我们提到“PPP项目合同中‘建设’篇章不同于工程施工合同，两者的签署主体不同，侧重点也不同，所以不能、也不必要将工程施工合同中的条款全部照搬到PPP项目合同中。”同样，PPP项目合同中约定的“变更”也不同于《工程施工合同》中的“变更”。
首先我们来看一下《工程施工合同》中的“变更”通常都包含哪些内容，以《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）为例，发生如下情形可按约定进行变更：
（1）增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；
（2）取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；
（3）改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；
（4）改变工程的基线、标高、位置和尺寸；
（5）改变工程的时间安排或实施顺序。
可见《工程施工合同》中的“变更”通常指在设计范围内基于施工实际情况和需要对工程进行的调整，如增加或减少合同中的某一项工作、变更质量标准、调整建筑物的位置、大小等，而不会对工程的设计、范围等有实质性的改变，但该等变更均需要经发包人（即项目公司）同意后方可实施。
而在PPP项目合同中，由于政府方通常不需要关注项目建设中的细节问题，因此通常仅就可能导致项目设计变更、范围变更等实质性变更的情形进行约定：
PPP项目合同中可约定：政府方因规划调整、征地拆迁情况等可提出对本项目的设计、建设范围等进行变更。由于这类变更与当地规划调整、政策性要求以及征地拆迁的实际情况相关，项目公司通常必须接受这类变更，但应以相关政府部门批准为前提，且这种变更不得实质性扩大或增加PPP项目的合作范围。
2、因法律变更、不可抗力、公共利益或公共安全需要导致的变更
PPP项目合同中可约定：因法律变更、不可抗力、公共利益或公共安全需要，任何一方可提出变更。
以上两种情形中，无论哪一方提出变更，项目公司均应就变更所导致的建设范围、内容以及总投资的变化情况以书面形式提交给政府方审核，经政府方确认的变更方案项目公司方可实施。因以上两种变更导致的工程费用的增加或窝工费、赶工措施费等应计入项目总投资。因以上两种变更导致的项目规模减小的情况下，通常社会资本方会要求政府方给予补偿，但由于项目公司通常并未因此产生实际损失（融资成本除外），政府方并不会考虑就此给予项目公司补偿。
PPP项目合同中可约定：
（1）在确保工程质量标准、工程安全的前提下，对在降低项目建设造价、节省项目用地、加快施工进度等方面具有显著效益的，项目公司可向政府方提出变更申请并应同时提供相应的证明材料。经政府方批准的变更方案方可实施。除上述原因以外，项目公司不得提出变更，应根据经批准的设计文件进行建设。
（2）因项目公司提出的变更节省项目建设造价的，就节省的部分政府方和项目公司可以按比例进行分成。
（3）项目公司应对变更导致的任何缺陷负全部责任。政府方不因进行审批而对项目的工程建设质量或工程进度承担任何责任。
不同的建设项目适用不同的竣工验收程序。如房屋建筑和市政基础设施工程直接由建设单位组织竣工验收并备案，港口工程则需要经过交工验收、试运行、竣工验收、备案等程序。因此，PPP项目合同通常需要根据具体的建设项目种类对交（竣）工条款进行约定。
此处以公路工程为例，下表为公路工程交工验收、备案、竣工验收的主体、条件及程序：
公路工程竣（交）工验收办法 |
| 交（完）工验收 | 备案 | 竣工验收 |
验收主体 | 项目法人 | 项目法人应按交通部规定的要求及时完成项目交工验收报告，并向交通主管部门备案。交通主管部门在15天内未对备案的项目交工验收报告提出异议，项目法人可开放交通进入试运营期。试运营期不得超过3年。 | 政府/主管部门 |
验收条件 | （1）工程内容已全部完成； （2）施工单位工程质量自检合格； （3）监理单位对工程质量评定合格；（4）质量监督机构出具检测意见；等 | （1）通车试运行2年以上； （2）工程质量缺陷处理完毕； （3）竣工决算已审计完毕； （4）环保验收合格、土地手续办理；等。 |
验收主要工作 | 检查施工合同的执行情况，评价工程质量，对各参建单位工作进行初步评价。 | 对工程质量、参建单位和建设项目进行综合评价，并对工程建设项目作出整体性综合评价。 |
成果 | 颁发《公路工程交工验收证书》 | 颁发《公路工程竣工验收鉴定书》 |
从上表可以看出，在公路工程PPP项目合同中通常需要对以下内容进行约定：
1、交工验收：由项目法人在项目完工以后组织各单位对工程进行交工验收并颁发交工验收证书；
2、备案：项目交工验收完成以后，项目法人应及时完成交工验收报告并向交通主管部门备案，未经备案的不得进入试运营期；
3、试运营期：项目经备案进入试运营期后，项目法人应编制完成竣工决算报告，并经竣工决算审计后交主管部门认定；完成环保等单项验收，办理土地使用手续；等
4、竣工验收：符合竣工验收各项条件后，项目法人应向有管理权限的交通运输主管部门提出验收申请；交通运输主管部门组织相关单位进行竣工验收以后，颁发竣工验收鉴定书。
另一个和交（竣）工验收密切相关的问题，就是项目何时进入运营期？是交工验收后进入运营期，还是竣工验收后进入运营期？我们将这个问题留在下一篇“运营期”中为大家解析。
无论是使用者付费、政府付费或使用者付费加可行性缺口补贴的付费模式，项目总投资都是确定项目付费的计算基数。以投资回报率作为竞价点的项目中，需要根据最终经审计的项目决算总投资计算每年的付费额；在以付费总额作为竞价点的项目中，则需要根据最终经审计的项目决算总投资相应调整付费总额（相关调整方式的安排将在稍后的“项目付费”的专篇中进一步详细介绍）。因此，项目总投资如何确定对PPP项目至关重要。
通常在PPP项目合同中项目总投资有两个层面的概念：
一是建设项目本身计算项目总投资的方式，即项目建设总投资包括项目建设期内的建设投资、建设期利息和铺底流动资金的总和，而建设投资包括工程费用、工程建设其他费用，工程费用又包括建筑安装工程费和设备工器具购置费，具体如下表：
二是针对具体的PPP项目而言计入项目付费基数的项目总投资，由于项目总投资中的部分费用可能会由政府方负责承担（如征地拆迁费等前期费用）、或在建设期内由政府方以补贴的形式支付给项目公司（如建设期利息），故这类费用不计入项目（项目公司）总投资，不作为将来项目付费的基数。
因此，在PPP项目合同中通常需要根据项目的实际情况对项目（项目公司）总投资的构成进行约定，如：就本项目而言，项目（项目公司）总投资包括建筑安装工程费、设备工器具购置费、工程建设其他费用（不含征地拆迁费用及政府方负责承担的其他前期费用）和建设期利息。
另外，在项目总投资的构成中铺底流动资金是否计入项目总投资？从项目总投资的构成上来看，总投资中确实应当包含铺底流动资金，但是铺底流动资金用于哪个阶段？具体用途？以及金额如何确定始终在PPP项目操作中容易被忽略：
根据《市政工程设计概算编制办法》（建标[2011]1号）“铺底流动资金，即自有流动资金，按流动资金总额的30%作为铺底流动资金列入总投资计划。”但并未就铺底流动资金的使用阶段、用途进行详细的规定。《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》（铁建设（2006）113号文）“为保证新建铁路项目投产初期正常运营所需流动资金有可靠来源，而计列本项费用。主要用于购买原材料、燃料动力，支付职工工资和其他有关费用。并且根据地方铁路和其他铁路以及铁路级别按每公里进行计费。”而《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTG B06-2007）中则并未包含铺底流动资金。综上，我们理解铺底流动资金指生产性建设工程项目为保证生产和经营正常进行，按规定应列入建设工程项目总投资的铺底流动资金，具体的计费标准根据工程的不同而不同。因此，具体到PPP项目约定项目总投资时，应根据建设项目的性质和实际需要确定项目总投资中是否应包含铺底流动资金。
构成项目总投资的各项费用中，除建筑安装工程费以外，设备工器具购置费、工程建设其他费用、建设期利息、铺底流动资金一般均据实结算或按固定比例留取。因此，项目总投资的确定关键在于建筑安装工程费的确定。通常建筑安装工程费的确定有以下两种方式：
固定总价指根据项目估算总投资、概算总投资或预算总投资确定PPP项目中建筑安装工程费的最终结算金额，其中估算总投资、概算总投资或预算总投资分别对应项目设计的不同阶段：可行性研究阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段。注意，该结算金额仅指政府方和项目公司用于结算项目回报的金额，而并不一定是项目公司实际发生的建筑安装工程费用，也就是说在固定总价的情况下，建筑安装工程费上涨的风险全部由项目公司承担。
在固定总价的模式下，PPP项目合同中通常有如下约定：
（1）固定总价下浮
为了压缩估算、概算和预算中的“水分”，同时体现社会资本建设及管理水平，投资人需投报建安费的下浮率，经下浮的建筑安装工程费作为固定总价进行结算；
（2）实际建安费低于（经下浮的）固定总价的分享机制
若项目公司实际发生的建筑安装工程费低于（经下浮的）固定总价，为了鼓励项目公司尽量降低工程造价的同时，也避免使项目公司获得超额利润，对建安费节约部分设计双方分享机制。分享比例可由双方事先约定，或根据差额产生的原因和作用力，在政府方和项目公司之间进行分配，分配方式根据项目付费的具体方式确定，如包含政府付费项目则一般通过减少政府付费的方式，直接从政府应付的政府付费中予以扣除，尽可能减少现金流转的环节，降低税费。
（3）固定总价的例外情形
尽管使用固定总价的结算方式，但是在PPP项目合同中通常会约定建安费用调整的例外情形：如因非项目公司原因，造成工期延误而使建安费增加的。如因政府方提出的或法律变更、不可抗力导致工程变更而使建安费增加的情形等。
固定总价的方式有利于政府方事先控制建安费从而框定项目总投资，但固定总价方式不利于风险共担，尤其是初设概算下浮，由于初步设计与施工图设计的设计深度不同，必然产生工程量及其费用的差异，社会资本投报的初设概算下浮具有一定的盲目性；再者，社会资本还要承担人工、材料、机械的价格风险，若社会资本方承担过多的价格风险，则可能造成项目建设质量下降等问题，给政府方造成更大的隐患。
固定单价指社会资本根据政府方提供的工程量清单及预算价，投报建安费单价下浮率。除非另有约定，预算单价经下浮后不作调整。工程竣工后，以实际工程量及经下浮的预算单价计算建安费。这种方式的主要特点是量变价不变。
在固定单价的模式下，PPP项目合同中通常有如下约定：
（1）人工、材料价格调整
虽然是固定单价，但为合理分配政府和社会资本方的风险，在PPP项目合同中通常会约定预算单价的调整原则，一般因人工、材料、机械费用价格波动造成的预算单价变动约定如下：
（a）人工单价发生变化且符合省级或行业主管部门发布的人工费调整规定，应按省级或行业主管部门或其授权的工程造价管理机构发布的人工费等文件调整人工预算价格，人工费用不下浮。
（b）当材料、机械费用的市场信息（指导）价与预算单价相比发生上下浮动，则在一定浮动范围内由项目公司承担，浮动超过一定比例的超过部分据实对预算单价进行调整。
（c）政府方也可以根据项目的实际情况仅约定材料中的某几个适用价格调整机制，其余材料不予调整。
（2）采购控制价
为控制建安费的总额，政府方在实施采购前会聘请专业的造价机构根据工程量清单、计价定额、工程造价信息等确定采购控制价，该采购控制价将作为建安费的最高限价，也就是即便工程量据实计算、预算单价在一定范围内可以调整，但最终结算的建安费不得高于控制价。
根据《关于印发政府投资项目审计规定的通知》“第二条审计机关对政府投资和以政府投资为主的项目实施的审计和专项审计调查适用本规定。”“第五条审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。”虽然PPP项目并非都是政府投资项目，但因为PPP项目中大部分为政府付费或政府可行性缺口补贴项目，且均为涉及公共利益和民生的基础设施和公共服务项目，因此PPP项目也需要进行竣工决算审计，以及根据需要进行跟踪审计。
在PPP项目合同中通常会约定：本项目的总投资由审计机关根据本合同确定的原则在项目竣工验收后经审计确定。
