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2017-05-11 11:02:00 | 来源：河北省东光县地税局 | 作者：杜九升 陆华
税务机关是政府的重要执法部门，依法行政是税务工作的生命线。只有依法行政规范执法才能更好的规避执法风险。在2017年国务院政府工作报告中，提出了“提质增效，推动产业创新升级，制定实施创新驱动发展战略纲要和意见，出台推动大众创业、万众创新政策举措，落实“互联网+”行动计划，增强经济发展新动力”等重大事项，在这样的背景下，税务机关的执法和工作尤为重要。 党的十八届四中全会公报提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”依法行政作用更是，重中之重，依法行政就是要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。既符合法治理念，又符合中国国情。 税务依法行政是指税务机关及其执法人员在实施税务事项管征收、管理、稽查、风险评估、税务行政复议、税务行政处罚等税收执法过程中，依照法律法规按照相应的程序进行的行为，是税务机关规避执法风险的主要依据。税务依法行政的目标是提升税收执法公信力，即社会公众对税收执法权的运用及运行结果具有信任和认同感，由此自觉服从并尊重执法权的的运用及运行结果，提高纳税人的遵从度，净化税务执法环境，严厉打击偷逃骗抗税收行为。 一、当前税务机关依法行政存在的问题 1、税收法制环境的法律颁布还需加快进程，才能更好地促进税收依法行政。例如，有的地方税条例是1985或者1986年施行的，远远不能满足现在经济的发展咱们国家缺少“税收基本法”，应该有完整的税收法律体系。2001年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，也不能适应当今执法的需要。现行税收工作中，好多税法依据还仅限于一些部门规章和一些解释，法律位阶低，法院在行政案件判决时对法律、法规是参照源文件，而规章是参照使用，这给税务机关的执法行为留下了好多不确定因素。 2、制度与法律脱节。税务机关内部工作制度的法律依托不具有执法的普遍性，由于时间性差异较长。突出表现在规范性文件的制定上，为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际的工作需要，进行解读，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任转嫁给税务机关和税收执法人员，无形中加大了税务人员的责任，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。不仅税务干部难以全面掌握，纳税人更是无所适从，在理解上容易产生争议。没有一套完整正确详细的解读方案。税法解读的结果不能仁者见仁智者见智，要有统一的标准答案。 3、工作与实际脱节。现在是互联网＋时代，税务机关、税务人员忙于应付风险数据排查，税务管理不能实地进行工作。好多涉税业务是和生产工艺、生产流程、生产检测密切相关。不能准确的了解纳税人真实的生产经营情况。从之前“征、管、查”三分离的税收征管体制到目前“征、管、评、查、督”的新型税源管理模式，在提高工作效率、加强内控管理方面收到了比较显著的成效，但是过分强调分工，导致了税收征收、管理、评估、稽查、监督部门各自为战，整个税收征收管理流程脱节、执法管理缺位，甚至出现该管的不愿管，想管的管不了，管理缺手段，过分重服务，稽查面太小，事后监督走过场等现象，致使纳税人申报数据有失真的风险，总体上违法成本过低，形成税收执法风险，以至于把执法风险转嫁到税务人员身上。 4、执法水平不高。一小部分税务执法人员业务水平有待于提高，又面临税务人员年龄老化，远远不能适应当前的工作形式。现在全国当前一些税务税收执法人员由于业务水平不足，或者风险防范意识薄弱等自身素质不足的情形而引起的税务行政案件呈现上升趋势，所以讲要想依法行政做到实处，必须提升业务水平。要落实好层层监督机制，力求税收执法规范化，才能更好的规避执法风险。现在是风险点多，涉及面广。税务依法行政存在于税收执法的各个环节，涵盖了税务机关面向管理相对人履行征税职能的各项行为，在这些税收管理活动中，执法风险不同程度的存在于税收执法过程中。 5、行政不作为。行政不作为，是一种行政机关不履行或者拖延履行法定职责的具体行为。不作为，就是不作或者不为。指行政机关具有相应的法定职责，这一职责必须行使；消极的行为，是指不履行或不完全、不认真地履行。不作为分为对内不作为和对外不作为。对内不作为，指完全未启动任何工作程序或虽启动了工作程序并进行了部分工作但因主观因素在规定期限内未完成工作或达到工作标准。具体体现为对职责范围内的工作推诿、拖延，寻找借口、强调客观条件，或是对职权范围内的工作不作决定、不作处理，将应当自行决定处理的事项推给上级或下属，对集体研究决定的事项随声附和、模棱两可，以逃避责任为“原则”。对外不作为，指在进行税收工作时，不履行或不认真履行相应法定职责，具体表现为在行政许可、行政审批、征收管理、纳税评估、税务检查督导和税务延伸审计等各个环节中不尽职守，不按照规定的程序、时限、方式履行职责。 二、基层税务机关依法行政存在问题的原因探析 （一）落实法制机构的认识不够。对法制工作的认识不够导致了对落实法制机构的认识存在偏差。有些人员认为法制工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，因而法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有些人员在决策问题时不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的对法制人员关心不够，致使其工作处于被动和消极状态。 （二）税收政策环境的稳定性不强。理论上讲，税收政策的制定和完善必然落后于社会经济发展实际。但是我国的税收政策环境较之发达国家来讲，缺乏相对的稳定性，政策出台的滞后效应就更加明显。在税收政策制定过程中，对经济形势估计不足，缺乏深入调查研究和论证，同时税收政策的“补丁化”现状造成政策规定前后矛盾，常常是一个政策刚出台不久，纳税人甚至税务机关还未见到正式的红头文件，政策又被重新调整，税收政策缺失和矛盾带来的负面作用突出。 （三）地方政府的业绩考核不合理。长期以来，我国税收计划的编制不是根据ＧＤＰ的发展变化来确定的，而是采取按上年完成的收入基数加上计划期增长量来确定的，计划指标往往与经济发展的实际情况偏差很大，但地方政府的考核工作就是以税收计划完成情况论功行赏的，没有把执行税法和征管质量的情况作为考核工作的重要标准，因此导致了某些基层税务机关迫于收入计划压力，弄虚作假，虚报浮夸，收过头税，收入空转，严重影响了税法的严肃性。 （四）“人治”思想清除的不彻底。我国几千年封建社会遗留下来的“人治”的传统观念，在相当一部分税务人员的思想潜意识里无法忘却，在他们的一些具体税收执法过程中或实施具体执法行为时往往“习惯性地”自我感觉高纳税人一等，用简单的命令的方式管理纳税人，把法律赋予其的职权和职责看作自己的特权，于是出现了人情税、关系税、过头税、该罚不罚、以补代罚、以罚代刑等问题。这些问题的存在，使得税收的公平性、公正性大打折扣，依法行政、依法治税的进程受到阻碍。这种情况不光体现在税务机关内部，同样也存在其他政府部门。例如基层税务机关在进行执法活动时，经常需要与工商、国税、技术监督局、银行等部门进行数据交换，但受到“人治”思想因素的影响，在进行数据交换时，往往是依靠部门间的“人情”而不是根据法规进行交换，造成了外部数据交换的缺失。 （五）监督制约机制不够完善。一是内部监督力度不够；二是外部监督大都流于形式；三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，运用法律武器争取自身权益的较少；四是地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关执法部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。 （六）基层执法人员对业务软件的过分依赖。税务人员对税收业务软件的过分依赖导致了执法程序不严谨。例如《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条规定，纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。但在征管系统中设置的程序为必须处罚，造成执法行为不严谨。有些执法难点迟迟得不到公开、有效回应。“一事不二罚”，基层执行起来标准不一。 三、提高税务依法行政的对策 （一）建立健全工作机制，强化税务执法监督。一是要强化税收执法行为的事前监督。要认真执行税收法律、法规和部门规章等广义的税法，具体执行时，要具体问题具体分析，必须经过部门统一审核把关。接受备案的上级税务机关要依法严格审查，发现问题及时纠正。要认真贯彻执行税收征管法、行政处罚法、行政许可法和有关法律法规，把保障纳税人的知情、听证、复议和行政诉讼等一系列权利以及约束税务机关自由裁量权作为健全税务执法的重点，减少税收执法的随意性，规范自由裁量权的行使。要落实好税收阳光执法公示制度，对应予公示的执法项目包括税收法律法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果都要采取多种形式予以公示，实行“阳光办税”，并且和纳税人的信用等级评定相关联，纳入征信系统，形成全社会的合力。 二是要强化执法行为的事中监督。要认真执行重大税务案件集体审理制度，尤其是重大稽查案件和纳税评估事项，严格依照法定权限审理、报备本级权限内的税务案件，对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移送司法机关，要实行重大涉税事项集体决策审议制度，要做好税务行政工作的行政复议，充分尊重纳税人的陈述权和申辩权，保证税务行政处罚全过程的公平，公正、公开，透明。三是要强化执法行为的事后监督。要强化税收执法监督检查，执法监督检查统一由归口部门负责。要严格执行税务行政复议制度，增强税务机关的自我纠错能力，以维护纳税人的合法权益。对税款入库、退库、欠税、减免税、等等审批等各项工作要制定严格的工作规程，严格日常会计核算，加强对税收征管情况的监督，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。 （二）建立健全管理机制，降低税收执法风险。一是要规范税收法制建设。完善税收规范性文件制定管理权限和程序，推进税收规范性文件合法性审核和备案审查等工作。建立健全税法宣传“三同步”机制，方便纳税人遵从和税务干部执行。开展税收法律法规、规章和规范性文件清理，并向社会公布全部现行有效规章和规范性文件目录，确保税收执法依据规范、准确。二是要建立健全风险防范制度。对税收执法权力相对集中的涉及增值税一般纳税人认定、发票审核审批、减免税以及自由裁量权等容易产生问题的重点环节和关键内容，一一进行排查，找出主要执法风险点，制定行之有效的预防措施，引导和帮助税务干部防范税收执法风险。三是要完善协税护税机制。加强与国税、工商、司法等部门的沟通合作，确保涉税信息及时交换和共享；充分发挥协税护税组织的作用，搭建更为完善的协税护税网络体系，使得协税护税工作力度更强、工作更深入。同时，搭建快速反应的衔接机制，加大工作联动的力度，借力司法部门加强对涉税违法行为的震慑和打击力度。 （三）加强队伍建设，提高依法行政水平。一是在招考公务员环节，应大幅度增加本科以上法律专业人员的比例，使税务队伍每年都可以补充一定数量的法律专业人才，逐步改善税务干部的专业结构比例，县级局至少要保证配备2名以上的法律专业人员，也可从年轻的税收业务骨干中选拔培养一批法律人才，逐步提高整个队伍的依法行政水平。二是组建县区局法律人才库，形成相对稳定的专业管理团队，为解决税收征管中的热点难点问题提供专业分析和指导；组建县区局法律志愿服务支队，开展税收法律志愿宣传服务活动及日常法律问题咨询。三是将行政工作质量目标分解到岗、到人，做到细化、量化，各部门、各环节、各岗位的职责权限清晰分明，杜绝“职责不清、管理混乱、扯皮埋怨”等弊病，不断规范干部的执法行为，提高依法行政水平。打铁还需自身硬，造就高素质、精业务、强技能的专业化队伍，推动税务机关依法治税能力全面提高。税务干部队伍是税收事业发展的根本，是服务科学发展、促进改善民生和全方位的服务纳税人的组织保保障，重点抓好业务骨干的培训，让每一个税务做到来之能战，战之能胜。创造人尽其才的良好机制，提升人才发展的平台，努力造就一支高素质的税务管理干部队伍。 总而言之，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求：高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、遵法、守法、用法；同时还具体要求不仅要学习专业法律，还要学习通用法律。国务院的上述意见是依法行政、规范执法、规避执法风险的基本要求。规避执法风险，根本是依法行政、规范执法、依法行政。切实做到规范执法，就不会产生执法风险。因此，依法行政、规范执法的过程就是规避执法风险，必须将依法行政贯穿于行政管理、税收征管的全过程中。 （参考文献《注税教材》《注会教材》《律师教材》） |
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