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案例回放 2017年，某招标公司受某事业单位委托代理PPP项目咨询机构招标，采购公告及采购文件发布后，收到一供应商质疑。质疑函认为：一、招标公司将“具有工程咨询甲级资质”作为本项目资格条件，属于限制、排斥潜在供应商充分参与竞争的行为；二、采购文件评审办法中规定“供应商在各地PPP咨询机构库中入库数量”作为加分因素是不合理的；三、采购文件评审办法中规定“企业具有质量管理体系认证证书、环境管理体系认证证书、职业健康管理体系认证证书，每个证书得 2 分，最多得 6 分”也是不合理的。 随后，该招标公司对供应商质疑答复如下：“正如贵公司所说，目前我国针对PPP咨询中介机构并无资质要求的规定，那么本项目要求具有工程咨询甲级资质又何来违反有关规定之说呢？同时对其他质疑事项均予以驳回。 项目报名结束后，因领取采购文件的供应商数量不足三家，该招标公司重新发布了采购公告，将供应商资格条件扩大到“具有工程咨询资质、造价咨询资质、招标代理资质”，不再局限于“工程咨询甲级资质”。
问题引出
1、招标公司是否有权对PPP咨询机构供应商招标设定特定的资质条件？ 2、以供应商在各地PPP咨询机构库中入库数量作为打分因素是否合理？ 3、质量管理体系认证证书、环境管理体系认证证书、职业健康管理体系认证证书作为打分因素以及其分值设定是否合理？
专家点评 该招标公司的做法显然是错误的，在供应商提出质疑后，固执己见，没有理性的对照法律法规去分析问题、解决问题。 关于第一个问题：《中华人民共和国政府采购实施条例》第20条中规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：…（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；…”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十二条规定：“招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。”《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[财金(2014)113号]第四条规定：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。”《指南》明确提出积极发挥第三方专业机构作用，但没有对第三方专业机构提出资质要求。其次，国家关于招投标、政府采购的法律法规和规范性文件并没有对PPP项目涉及的咨询服务设置资质要求。根据发改委《工程咨询单位资格认定办法》规定，工程咨询资质是针对开展工程咨询业务的单位进行的资质认定，工程咨询业务服务范围包括以下八项内容：规划咨询、编制项目建议书、编制项目可行性研究报告、评估咨询、工程设计、招标代理、工程监理、设备监理、工程项目管理，根本不包括PPP项目咨询业务。而PPP项目咨询服务的内容，主要是投融资模式的研究、设计交易结构、搭建财务模型、财务分析、物有所值评价、财政承受能力论证、编制PPP项目合同文件，协助招商谈判等工作，主要侧重于财务、金融和法律专业方面，与工程咨询法定业务范围重合度不高。2015年1月19日，国家发改委公开发布关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，该征求意见稿通知中第12条原文规定：特许经营可行性评估应当委托有关工程咨询等第三方机构进行。而在2015年4月25日正式发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》时修改为：项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施。可见，PPP咨询服务更看重的是能力和经验，而不是人为设置的工程咨询甲级资质。设置供应商必须具有工程咨询甲级资质是违反《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关规定的。在财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》的通知财金〔2017〕8号文第六条中规定：“纳入机构库的咨询机构应同时满足下列条件：（一）为依法设立的，能够独立享有民事权利和承担民事义务的法人及其他组织，不包括分公司、办事处等；（二）具备如下咨询服务业绩：作为独立或主要咨询方，已与全国PPP综合信息平台项目库（以下简称项目库）中至少1个项目的政府方签订咨询服务合同，实质性提供PPP咨询服务，且项目已进入准备、采购、执行或移交阶段；（三）咨询机构有关信息已录入项目库；（四）近两年内未发生本办法第十五条规定的行为”。该通知中也没有对PPP咨询机构入库提出资质上的要求。 从政府改革行政审批权的情况来看，是去资质化管理的大趋势。近年来，已有近百项无关人民群众安全的企业资质被取消，例如政府采购代理资质就已经取消。因此，设置供应商具有甲级工程咨询资质是与政府的去资质化、精简行政的管理大方向是相违背的。 因此，在相关法律法规没有特别资质要求的情况下，人为设置资质要求是属于以不合理的条件限制、排斥潜在供应商的行为。该招标公司在第二次采购公告中将资质范围扩大化后，仍然没有改变错误的性质。 关于第二个问题：在网站上搜索全国各地各级主管部门所发布的PPP咨询机构入库遴选信息，可以发现，其入库条件是千差万别的，有些地方所建立的PPP咨询机构库甚至没有经过公开遴选。通过不同衡量标准甚至在信息不透明的情况下所建立的层次高低不齐的所谓咨询机构库，显然不能直接将入库数量的多少拿来作为本项目的加分因素。设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应，这也属于“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的行为。 关于第三个问题：对于政府采购项目是否可以将有关标准或认证设定为加分项的问题，首先要判断属于强制性标准还是非强制性标准，然后要看所设定的标准或认证与具体项目的特点和实际需求是否相匹配。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十一条规定：“招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准”。显然，非强制性技术标准不得作为采购文件实质性条款。非国家强制性认证即自愿性认证是组织根据组织本身或其顾客、相关方的要求自愿申请的认证。我们应该清楚的认识到，获得非强制认证，只能说明一个企业已经按照某个认证标准或规范通过了认证机构的最低评价和认可，并不表示该企业的管理体系是优秀模式，也不表示该企业生产、销售的产品具有优良的品质。因此，非强制认证不可作为资格门槛条件，亦不可作为打分项，但认证内重要指标可作为打分项。众所周知，中国强制认证（3C认证）、节能清单中强制采购类的中国节能产品认证、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证等都属于强制性认证，而质量管理体系认证、环境管理体系认证、职业健康管理体系认证都属于非强制性认证。而且，质量体系认证必然会涉及到该体系覆盖的某个（某些）产品或服务，PPP项目咨询业务作是近3年大规模兴起的新型咨询服务业务，目前的质量认证体系并未涵盖PPP项目咨询服务业务，所谓的环境管理体系认证、职业健康管理体系认证更是跟PPP咨询服务扯不上多少关系。显然，该采购文件相当于设置了隐性不合理条款，以表面上的公平掩盖了事实上的不公平。 法规链接 《中华人民共和国政府采购实施条例》 第二十条 采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇： （一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息； （二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关； （三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品； （四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件； （五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准； （六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商； （七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地； （八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。 《中华人民共和国招标投标法实施条例》 第三十二条 招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。 招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人： （一）就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息； （二）设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关； （三）依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件； （四）对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准； （五）限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商； （六）依法必须进行招标的项目非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式； （七）以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 第二十一条 招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准。 招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。 《工程咨询单位资格认定办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令 （第29号），2005年3月4日）、《工程咨询业管理暂行办法》（1994年4月4日，国家计委） 具有工程咨询资质的单位服务范围包括下列内容： （1）规划咨询：含行业、专项和区域发展规划编制、咨询； （2）编制项目建议书（含项目投资机会研究、预可行性研究）； （3）编制项目可行性研究报告、项目申请报告和资金申请报告； （4）评估咨询：含项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告与初步设计评估，以及项目后评价、概预决算审查等； （5）工程设计； （6）招标代理； （7）工程监理、设备监理； （8）工程项目管理：含工程项目的全过程或若干阶段的管理服务。 |
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