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南昌市人民政府法制办公室
1999年《中华人民共和国行政复议法》实施以来，随着实践的不断发展，行政复议制度一些需要完善的地方逐步显现出来，比如，《行政复议法》只规定了行政复议机关收到行政复议申请时，对不符合法定受理条件的决定不予受理，而未对行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合法定受理条件时应如何处理作出规定。实践中，行政复议机关往往采取终止行政复议的形式，但显然于法无据。2007年5月29日，国务院公布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》，完善了相关制度，进一步增强了行政复议制度的可操作性。就上述问题，《条例》第四十八条增设了驳回行政复议申请这一新的行政复议决定形式，规定对受理行政复议申请后发现不符合法定受理条件以及对受理不作为行政复议申请后发现不存在不作为行为的情形应予驳回行政复议申请。驳回行政复议申请作为行政复议制度的一大创新,
它在丰富行政复议决定制度的同时，也给行政复议的实践带来了新的课题。
一、关于驳回行政复议申请决定的可诉性探讨
《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定：“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”。该规定设定了申请人不服行政复议机关驳回其行政复议申请后的救济途径，即向行政复议机关的上级行政机关申诉，由该上级行政机关对驳回行政复议申请决定进行审查。究其实质而言，这是基于行政机关上下级之间的层级监督关系而规定的，是一种行政监督。既然不服驳回行政复议申请的决定可以进入行政监督，那么是否可以进入司法监督程序，由法院进行审查呢？实践中，因为《行政复议法实施条例》及相关法律没有明确规定，有的法院对此类诉讼予以受理，有的则不予受理，而理论界关于驳回行政复议申请决定的可诉性也争执不一。
认为驳回行政复议申请决定具备可诉性的主要理由是，驳回行政复议申请决定也是一种行政复议决定，依据《行政复议法》的规定，有关当事人不服的，可以提起行政诉讼。
认为驳回行政复议申请决定不具备可诉性的主要理由是，《行政复议法实施条例》规定了只有上级行政机关可以审查行政复议机关作出的驳回行政复议申请的决定，没有规定当事人不服可向法院提起诉讼。
从《行政复议法》及其《实施条例》的立法精神并结合自身的行政复议工作实践，我们赞同第一种意见，理由有三：
1、驳回行政复议申请决定可诉性的必需性。行政复议是行政机关运用行政层级监督权对行政行为进行审查，维护当事人合法权益，监督行政权力依法有效行使的一种行政救济制度。就其本质而言，它是行政机关系统内部的一种自我监督机制，从我国现行的行政管理体制而言，无法从根本上消除监督主体与被监督主体之间利益关联性的问题，这些利益关联性问题的存在就容易导致诸多监督不公正问题。在行政复议程序中，行政复议机关首先是被申请人的上级行政机关，然后才是监督者。行政复议机关与被申请人之间具有共同的行政化背景。在行政复议程序中，一方面，行政复议机关与被申请人之间共同的行政化背景有助于在行政复议程序中的沟通与交流，有利于行政争议的快速、高效解决。但另一方面，如果这种共同的行政化背景被不当利用，则有可能会形成“官官相护”、违法复议的局面。笔者认为，要加强对行政行为的监督，除了依靠行政复议这一自律机制外，还要强化对行政复议这一自律机制本身的监督，通过与行政复议制度相衔接的司法监督路径来促使行政复议机关自觉树立中立意识，努力抵制影响公正性的非正常干扰，客观、公正、独立地处理行政争议，切实保障行政复议申请人的合法权益，发挥其作为救济制度的价值。从规范、约束、监督行政权的角度出发，将驳回行政复议申请决定纳入到司法审查的范围，赋予其可诉性，既具有理论意义，又具有实践的意义。
2、驳回行政复议申请决定可诉性的法律性。《行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。该条款从大的原则上确立了行政复议决定的可诉性，驳回行政复议申请是《行政复议法实施条例》增设的一种行政复议决定形式，也属于行政复议决定的范畴，也应具备可诉性。《行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，是突出强调上级机关对行政复议机关作出的驳回行政复议决定的监督审查，并未规定不服驳回行政复议申请决定不可向法院提起诉讼，不能作片面推断。反之，如作此规定，也是与《行政复议法》第五条的规定相违背的。因此，笔者认为，驳回行政复议决定具备可诉性在法律上是有依据的。
3、驳回行政复议申请决定可诉性的实践性。目前，我国行政复议制度中的行政复议决定形式有维持、变更、撤销、确认违法、驳回行政复议申请等，按照我国的行政管理体制和司法体制，维持、变更、撤销、确认违法等行政复议决定既要接受上级行政机关的监督，也同时受到司法机关的监督审查（法律规定不予审查的除外），我们认为，驳回行政复议申请决定具备可诉性在实践中是没有障碍的。
二、关于不服驳回行政复议申请决定诉讼对象的探讨
申请人不服驳回行政复议申请决定，可以向法院提起行政诉讼，那么，诉讼对象又如何确定呢？是以作出原具体行政行为的行政机关为被告，还是以行政复议机关为被告？
持应以作出原具体行政行为的行政机关为被告的观点认为，驳回行政复议决定是行政复议机关对申请人选择复议程序的回复，实质是对申请人要求进入行政复议程序的一种拒绝，并未对原具体行政行为作任何改变，因而应视为维持原具体行政行为，根据行政诉讼法第二十五条中“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告，起诉原具体行政行为，这种做法更为直接。
持应以行政复议机关为被告的观点认为，行政复议机关受理申请人的行政复议申请后作出驳回复议申请决定，将申请人的申请排除在行政复议程序之外，而这一行为是否合法，是否侵害申请人的行政复议救济权利，只有对驳回行政复议决定进行司法审查后才能确定。因此，当事人应当以行政复议机关为被告提起诉讼，从而判定该驳回行政复议申请决定是否成立，如果不成立，则由行政复议机关继续行政复议程序，反之，则申请人可启动对原具体行政行为的诉讼，这种做法比较符合申请人的意愿，也比较稳妥。
我们认为，在我国的司法审判制度中，也存在着类似“驳回行政复议申请”的情形，即驳回起诉和驳回诉讼请求，前者驳回的是起诉权，后者驳回的是胜诉权。《行政复议法实施条例》确立的驳回行政复议申请，从名称上来看，与驳回起诉类同，但从其内容来看，又不仅限于驳回“起诉”，而是既包括驳回“起诉权”，也包括驳回“胜诉权”。根据《行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回行政复议申请适用于两种情况，一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；二是行政复议机关受理行政复议申请后发现该申请不符合法定受理条件的。第一种情形相当于驳回诉讼请求，第二种情形则相当于驳回起诉。第一种情形对不作为行政复议申请的驳回，是在经过审查，认为被申请人无相应法定职责或者在受理前已经履行履行法定职责的基础上作出。此时行政复议机关的驳回决定就相当于肯定了被申请人“不履行法定职责的行为”是合法的，因而驳回行政复议申请决定就相当于维持决定，因此，在诉讼时应由被申请人作为被告。第二种情形下的驳回行政复议申请，与不予受理行政复议申请在本质上是一致的，只是作出决定的阶段不同而已，不予受理决定是在尚未受理行政复议申请前作出，驳回行政复议申请决定是受理行政复议申请后作出。因此，我们认为，对此类驳回行政复议申请决定，应由申请人以行政复议机关为被告提起诉讼。
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