一枚石头

刘守刚：现代国家形成的动因源于财政？

2017-06-09一枚石头 2评

作者 / 刘守刚，上海财经大学公共经济与管理学院副教授。

政府向流动资产、国内经济贸易活动或向普遍性劳动收入征税，可能推动政府用公共服务来换取民众的税收并在代议机构中寻求纳税人代表同意。于是，基于税收的原因，国家与民众的互动谈判机制得以建立，以代议民主机制为核心的现代国家制度将因此更好地发展起来。

财政制度决定现代国家的成长方式与发展路径

从传统国家向现代国家转型的动力，内蕴于每一个国家的内部，但并非每一个国家都能成功地自发转型，转型成功者走的往往也不是同样的道路。从全球的眼光看，向现代国家的转型首先发生于西欧，然后世界其他地区才陆续展开现代国家的形成进程。是什么样的动因，推动了西欧地区现代国家的形成？这一问题，激起了无数有识之士的讨论热情。

罗伯特·达尔，美国政治学家

在无数的讨论与不同的答案中，有一类比较有意思，那就是试图从财政的角度来探讨现代国家在西欧形成的动因。美国政治学者罗伯特 · 达尔就曾指出过，现代国家的一个关键特征（统治者要取得被统治者的同意）是由税收造成的。他说：“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”还有一批学者更是主张，财政是推动现代国家形成的直接的甚至是最重要的动因；他们认为财政制度（或者说国家汲取与运用社会资源的制度）是社会演进的动力，决定了现代国家的成长方式与发展路径。这样的研究思路，学者们称之为“财政社会学”。

西欧地区财政收入方式的转变与现代国家的产生

反映德国农民战争（1524年-1526年）的艺术作品（资料图片）

一般认为，是奥地利学者葛德雪在1917年首先形成了财政社会学这一研究现代国家形成的路径。在葛德雪看来，西欧地区首先实现的向现代国家转型，动因在于财政收入方式的转变。他说，在中世纪早期，西欧君主靠自己的财产收入生活；而所谓自己的财产，指的是在封建制度下君主所直接占有的领地。可到了十六世纪前后，随着战争的频繁与规模的扩大，君主们需要大笔金钱去支付战争费用，而原有的领地收入不够使用。于是，君主们不得不靠卖地为生。等到土地卖得差不多、手中已没什么财产的时候，君主们就不得不以公共需要的名义向贵族、教会以及自由民征税。为了征税和用税，君主们不得不构建起一整套官僚行政机构；为了获得民众对税收的同意，以便及时获得税收（以赢得战争的胜利），君主不得不建立起代议制机构，让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程（《财政理论史上的经典文献》第14章“财政问题的社会学研究路径”，刘守刚、王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版）。

《财政理论史上的经典文献》，刘守刚、王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版

当时身处奥地利的学术巨人熊彼特（他后来加入了美国籍），在1918年接过了葛德雪的话，进一步地将现代国家称为税收国家。他强调说，西欧现代国家的产生，原因无它，只是由于国家丧失了财产，不得不常规化地向私人征税，于是国家成为税收国家，政府成为民主政府。他的原话是，“税收不仅帮助创造了国家，而且还帮助塑造了国家的形式。税制作为手段，其发展帮助了其他制度与机构的发展。国家手里拿着税单，就可以渗透到私人经济中去，并日益加深对它的统治。税收把金钱与算计精神带到了此前它们从未到达过的各个角落，并因此成为那个曾经产生税收的社会有机体的塑造力量。社会结构决定了税收的种类与水平，但税收一经产生就成为一把可以操作的手柄，而且好像它一直都在；各种社会力量都能握住这一手柄，以改变社会结构。”（《税收哲人》附录“税收国家的危机”，刘志广、刘守刚译，上海财经大学出版社即将出版）。

约瑟夫·熊彼特

熊彼特的“财政社会契约命题”

熊彼特他们对于财政与现代国家形成关系的说明，被后来的学者称为“财政社会契约命题”。意思是说，社会契约在观念上创造了现代国家，财政在现实中推动形成了现代国家。在内容上，这一财政社会契约命题包含了以下几个方面层层递进的因果关系。

（1）在现代国家产生以前，封建国家之间存在着持续的战争或战争的威胁。在战争中，只有那些能够有效地获得物质资源支持的国家才能获胜。可是，国家手中掌握的财产并不足恃，因为它能够提供的收入相当有限，而且常常被出售以至于无。因此，只有能够有效征税而不是依靠财产收入的国家，才能获得相对充足的物质资源。

（2）那些征收压迫性税收（特别在农业社会的背景下）而没有建立纳税人代议制的国家，在战争中无法生存下来。原因在于，征收压迫性税收，常常会引发纳税人的反抗，这使得征税成本过高，国家获得的税收净收入过低；而且，征收压迫性税收，不得不经常依靠代理人，可代理人往往会截留贪污大量收入，由此导致税收收入低下且不可靠。

（3）基于纳税人同意（表现为代议机构的批准）而征收的税收，相比之下更为有效，受此类税收支持的国家，不但能在战争中生存，而且能够不断地成长。这是因为，基于纳税人同意而征收的税收，既有利于统治者也有利于纳税人：既然税收是经人民同意的，征税就会简单而低成本、也更为可靠，这对统治者来说显然有利；而对纳税人来说，这意味着他们能够用税收来换取统治者颁布有利的政策，于是就有可能将统治者逐渐驯化为服务于民众的工具。另外，如果纳税人能够决定国家的主要政策，他们就可能更愿意满足战时财政的紧急需要；而在存在代表纳税人组织的情况下，该组织也会相对有效地监督收支过程并减少浪费与腐败。

（4）更一般地说，如果统治者的收入依赖于纳税人，那他们就会把自己的命运与公民的富裕程度紧紧地联系在一起。这样的统治者，可能会致力于提高公民的富裕程度。

现代国家形成的标志：代议机构

《英国国会史》，比几斯渴脱著，刘守刚点校，中国政法大学出版社2003年版。

上述财政社会契约命题的内容，又被进一步描述为现代国家形成的“谈判模型”。就是说，现代国家之所以在西欧诞生，是因为统治者与民众之间就税收进行了良好的互动：统治者用代议制来交换臣民的税收。或者说，作为现代国家标志的代议机构，实际上是统治者与被统治者就政府活动所需要的税收进行谈判的产物，特别是在统治者对税收存在迫切需要的情况下（如发生战争等紧急事态）。证之于英格兰的历史，谈判模型的解释还是比较成功的。历史上英格兰国王并不想要有一个国会，更没想过要什么民主制度，他想要的始终是支配更大的权力。但为了筹措经费应付持续不断的战争，国王不得不先向男爵、教会，然后向绅士和市民让步。为了让这些人掏钱缴税，国王不得不召开议会并赋予议会越来越大的权力，最终形成了英国代议制政府与民主制度（《英国国会史》，比几斯渴脱著，刘守刚点校，中国政法大学出版社2003年版）。

2014年英国国会开幕大典现场。

不过，要看到，在那些模仿英国这样的先发国家而建立起代议机构的国家，我们不能单纯用谈判模型来解释它们的现代国家成长道路。对此，有人用“合法化模型”来理解其中的代议机构与税收的关系。就是说，在这些国家，代议制并不像谈判模型描述的那样是作为一种缴税的奖赏而出现的；实际上，它是统治者对征税行为予以合法化（或者说使其正当化）的工具。统治者建立起代议机构，依此向民众说明税收的用途并获得他们的批准。这样一来，纳税人不会觉得自己是因为害怕惩罚或出于某种利益交换才缴税的；相反，在他们的眼中，税收实质上是经过自己批准并为了自己的事业而付出的代价。证之于现实，在那些代议机构存在的国家，民众的纳税义务感也确实比较强。

“税收”推动代议制

可见，税收是一种现代财政收入形式，它与现代国家的形成特别是代议制之间存在着密切的关系。对于代议制而言，税收即使不是唯一也应算是非常重要的动因。正因如此，有人将这样的关系简单地称作“税收推动代议制”。不过，需要进一步指出的是，并不是所有的税收形式都能同样地促进代议制乃至现代国家的成长。这又可以分为以下几种情况。

（1）当税收主要是向农业收入征收时若向土地征收农业税，政府就可能倾向于采取压迫性的策略而不是与纳税人展开谈判，代议民主机制就难以产生。这是因为，土地无法移动，向农民征税，他们避税的可能选择极少。相反地，如果政府主要向流动资产征税，由于纳税人拥有真实的或潜在的避税能力，政府就会倾向于与纳税人代表谈判，跟他们分享权力，以获得他们的纳税同意，这将有助于代议制的形成。

（2）当税收主要是关税（进出口税）时在拉丁美洲，有一些国家虽然很早就摆脱了殖民统治，但在现代国家道路上一直进展不大。其中一个原因是，这些国家在财政上主要依赖于本国自然资源出口税与奢侈品进口税，没有（也不必）向国内的生产与贸易活动征税。这样的国家，征税比较简单（只需要在少数几个港口设立海关机构即可），不需要建立复杂的财政机构去征税，也不需要由政府出面提供公共品以换取纳税人在税收上的服从。因此，在这样的国家，政府机构的发育与代议制建设，进展比较缓慢。

（3）当税收主要依赖于寡头企业时苏东事变之后，俄罗斯和波兰选择了不同的税收制度。俄罗斯政府选择向寡头大企业征税或强制借款，政府不再去寻求更可靠的收入来源，反而进一步地运用更官僚化、更强迫的手段向寡头企业征税（或借款）。而波兰政府则寻求直接向劳动收入征税，虽然在短期内征税成本更高、碰到的困难更大，但从长期来看却创造了更值得信赖的收入流，并有助于建立政府与有组织工人之间的契约关系，政体结构也变得更为制度化。

概而言之，如果政府向流动资产、向国内经济贸易活动或者向普遍性的劳动收入征税，就可能促进政府机构（尤其是财政机构）的发展，有可能会推动政府用公共服务来换取民众的税收并在代议机构中寻求纳税人代表的同意。于是，基于税收的原因，国家与民众间的互动谈判机制得以建立，以代议民主机制为核心的现代国家制度将因此能更好地发展起来。

（本文为刘守刚等“财政政治学译丛”译者撰写的“财政与现代国家”主题系列文章，此为第一篇。编辑：豆姑娘。）

作者简介

刘守刚，1971年出生，江苏建湖人。1989年考入上海财经大学财政学专业，分别于1993、1996、2000年获得经济学学士、经济学硕士与经济学博士学位。2001年考入华东政法学院法律史专业，于2004年获得法学博士学位。2004-2007年间，在复旦大学政治学博士后流动站从事博士后研究。2010-2011年访学于复旦大学历史系，2011-2012年访学于美国杜克大学政治系，2016-2017年访学于美国罗格斯大学公共事务与管理学院。2001年起至今，任教于上海财经大学公共经济与管理学院，担任副教授与财政学硕士生导师。研究方向为中国财政史、西方财政思想史与财政政治学。迄今已出版专著四部、教材二部，发表论文多篇，并主持规模达40本的《财政政治学译丛》。

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