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编者按 由中国城市规划学会城市交通规划学术委员会主办、同济大学承办的“2017年中国城市交通规划年会”于6月9-10日在上海同济大学召开。中国城市规划学会城市交通规划学委会副主任委员，北京交通发展研究中心原主任、教授级高级工程师全永燊作了题为“城市交通若干问题的思考与辨识”的主题报告。
一、如何应对未来不确定性的新规划模式？
中国的快速城市化过程与经济社会转型阶段，城市交通规划面对的是诸多不确定因素。这种不确定性既有规划客体(城市空间形态与功能配置、土地利用、社会人文与经济等)的不确定性，也有规划编制与实施过程中不同利益主体意志博弈的不确定性。 面对未来不确定性的新规划模式，需要我们以“持续规划”和“动态调整”的新理念，取代“一张终极蓝图定乾坤”的传统旧观念；同时，有针对性地合理扬弃传统“调查－分析－预测－规划”的方法和工作模式。 交通系统状态与各类因素的关系，既不是固定不变的“自变量”与“因变量”关系，更不是单纯的因果关系，而是更为复杂的互为因果的关联关系。交通规划师需要发挥洞察力和协调能力，寻求建立各种不确定性环境下相应的不确定规划模型，例如“情景规划”(scenario planning)模式、“d-s证据理论”规划模式等。 另外，规划实施演变进程要远比最终的结局更为复杂。需要特别关注，规划期中所采取的战略举措可能有别于终期规划战略，二者的分寸兼顾与时机把握需慎之又慎。 二、交通供给侧改革的问题 交通供给侧改革需要重新界定交通服务属性，变革供给模式。 供给模式应以城市交通服务品的社会经济属性的界定为依据 其一，公共品具有效用非分割性、消费非竞争性、受益非排他性； 其二，公共品的提供和公共品的生产是两个不同的行为主体； 其三，公共品的非竞争性与非排他性并非一成不变； 其四，“公平”与“效率”是公共品供给机制(模式)选择务必坚持的两大标准； 其五，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。 现行的交通供给模式不可持续 第一，市场主导的城市土地开发与政府主导的交通基础设施建设走在彼此无交集的两条轨道上，TOD模式无法实施，交通与城市的协同发展关系难以建立和维系； 第二，无法摆脱资源配置效率和效益低下(甚至错配)、市场价格扭曲、公共服务供给不足，公共财政负担过重的尴尬困境；第三，以公共资源投入为主要驱动力，受制于资本(资源)投入边际收益递减规律，最终必然导致供给增长的不可持续。 随着国家经济社会制度变革与传统模式理论基础的动摇，交通“供给模式”转变和交通供给侧全面改革势在必行！ 供给模式变革方向、目标及难点 供给模式变革方向、目标及难点 其一，公共品具有效用非分割性、消费非竞争性、受益非排他性； 其二，公共品的提供和公共品的生产是两个不同的行为主体； 其三，公共品的非竞争性与非排他性并非一成不变； 其四，“公平”与“效率”是公共品供给机制(模式)选择务必坚持的两大标准； 其五，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。 目标：从广度和深度上推进市场化，创新资源配置方式，更多地引入市场化机制和手段，放松政府规制，构建交通服务品供给竞争机制(包括公共部门内部竞争)。 方向：以满足公共服务需求，增加“有效供给”，提升服务品质为首要前提，提高资源配置的效率和效益，构建交通公共服务的多元化和适度规模化服务体系，给消费者更多的服务选择机会。 难点：“政府供给”与“市场供给”是“公平”与“效率”的博弈与平衡，“政府失灵”与“市场失灵”风险共存。核心是法治环境与社会诚信体系建设，处理好政府与市场的关系。 三、城市综合交通体系结构重组 现有的区域综合交通运输体系和城市综合交通体系二元分割自成一统的格局，存在诸多问题。例如，只在中心城区“界面握手”(换乘枢纽)，没有“跨界融合”； 衔接界面上多家经营主体彰显各自的“领地意识”，而置乘客利益于不顾；介于“城市”与“区域”两大系统之间的空间圈层(30-70-100km)成为尴尬的“系统服务盲区；系统制式(尤其是轨道交通)选择的随意任性、服务定位与市场需求的背离；通道资源的错配等乱象丛生，且有“泛滥成灾”之势。 城市综合交通的重组改造是当前和未来不可回避的战略任务，必须打破体制和权属关系藩篱，重构“区域-城市”新结构体系，满足一体化发展及资源整合的需要。 重组后新的城市综合交通体系结构必须实现不同空间圈层多种交通方式“功能兼容互补，服务需求共担”的高度融合,而不只是界面上的“握手”衔接。不同空间圈层交通需求构成是决定未来系统功能组成结构的唯一依据。
四、交通规划目标和控制指标 交通供给侧改革需要重新界定交通服务属性，变革供给模式。 当前存在的错误倾向 忽视交通发展目标的战略理念与内涵，罗列和堆砌空洞概念，丧失目标制定实际意义，甚至可能导致战略方向游移不定。 规划目标与规划指标泛化，忽视时空环境与发展阶段差异性。 受急功近利的行政干预，规划目标和控制指标大多未经“必要性”和“可行性”论证，且与规划对策无关联。例如，出行结构规划目标与指标缺乏认真地论证分析，并未作为基础设施供给规模论证、布局方案及运营模式选择的依据，对规划并无实际约束力。 陷入战略目标与策略悖论。大多城市把“公交分担率”与“高峰时段道路通行效率(速度)”一并列入规划指标系列。在坚持实施“公交优先”的同时，坚持以“治堵”的名义，不断扩充汽车通行空间，改善汽车出行条件，而公交分担率提升极为困难。 对“堵”的界定和“治堵”着眼点与着力点。很多城市过分注重“道路通行速度”指标，并以此评价城市交通运行水平，极易误导交通战略决策，把更多的资源用于改善汽车出行条件，客观上会进一步刺激小汽车出行需求的无节制膨胀。
城市交通规划的主要目标和着眼点 以城市“流动性(Urban Mobility)”表示的可持续增长“活力”为战略着眼点，制定与城市环境、社会、经济发展目标相适配的交通发展目标。 坚持”以人为本”的服务宗旨：尊重社会不同群体出行选择权利的公平与公正性；市民以最低的代价(频次、距离、时间、服务费用)即可满足日常所需要的出行。 以满足城市公共空间功能多元化和包容性为前提，促进城市交通空间的重构。 以客观资源与环境容量为交通系统构建与扩展的约束条件。 最大限度地实现多元运输方式融合与系统整体协同效应。 五、公交优先和公交都市
公交改革的出路 中国今天的公交发展不是修修补补的问题，而是到了一个改革的十字路口。 需要重新界定公共交通服务宗旨和服务定位：“面向社会不同阶层，为凡适合公共交通的各类出行提供全面且可供选择的服务(包括个性化增值服务)”；打破垄断经营传统格局，引入市场竞争机制，全面改革系统配置和运营服务模式；借助现代信息通信技术(ICT)，全面提升网络化运营的实时响应服务能力及可靠性；支持发展个性化、定制化及“一站式”统筹共享服务的多元化模式。 不要混淆公交都市与都市公交 公交都市的本质城市发展模式和交通发展模式的融合。公交都市建设的责任主体不是公交企业，应该是地方政府，目前《公交都市考核评价指标体系》及考核办法均需改革；不同形态与特点的城市适宜的公共交通系统有所区别，不存在通用的发展模式和无差别的评价考核指标。 六、理性对待大数据和互联网+背景下的新业态 在“共享经济”旗号下，名目繁多的“共享交通”经营服务井喷式爆发。人们在初尝到这股新潮带来的快意之后，烦恼和困惑也接踵而至。 姑且不论现时流行的“共享交通”本身是不是一个伪命题，但商业创意的美好包装或多或少带来误导性。需要更加理性的独立思考，切忌盲目跟风！ 有几个问题值得认真对待：坚持城市交通基本战略原则，对不同的“共享交通”模式区别对待，合理扬弃；充分评估各类“共享交通” 模式的负外部性影响，防范“公地悲剧”与“市场失灵”。 充分顾及城市资源环境约束条件和社会现实治理能力，同时处理好新业态与传统业态融合共存共进关系；处理好“存量共享” 和“增量共享”的关系，提倡和鼓励“存量共享”优先，“绿色共享出行”优先；着眼于资源与环境效益，处理好“个性化出行共享服务”与“集约化出行共享服务”的融合关系。 要正确理解“共享经济”理论，把“共享出行”与“共享交通引导到正确方向上来。 2017《政府工作报告》指出要提高社会资源利用效率，便利人民群众生活，要以此为原则，关注城市交通最需要的”共享“：以人为本，体现社会公平正义的城市公共空间资源合理“共享”；既有不同层级不同权属交通服务设施闲置资源的合理配置与“共享”；为区域交通一体化发展而开放的自然资源、经济资源及社会资源“共享”；政府与社会的信息资源”开放、融合、共享“。 七、有关理论技术创新的几个重点 城市空间功能结构演进与交通发展的互动规律 出行结构演变规律与优化途径 新型城镇化背景下城市与区域综合交通功能融合及结构体系的重塑 服务需与供给的自适应与反制双向作用理论 基于出行行为与空间特征映射关系的规划模型体系 面向“情景规划(scenario planning)”的深度不确定性模型(models with deep uncertainty)研发 通子系统运行水平关联性理论及系统内外影响因素关联度量化评价技术 |
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