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有养老的朋友在微信平台后台想请我分析一下养老驿站这种养老服务模型，说实话，本不想也不敢趟这个浑水的，但是朋友的希望还是打开了郁结多日的心结，不敢说一吐为快，但也是说说我们的浅显研究与思考。 一般对于研究者，说话必须有理有据。在写这篇思考前，我还真上网检索了一下有关养老驿站的学术研究文献，但很遗憾——0篇。可能是个新生事物吧，我们姑且这样说服自己，但很遗憾，前期理论研究也没有找到。 所以我们只能把政府制定的《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》文件作为参照物，对比实际调研的几个驿站数据，提出我们对驿站定位和运营的一些建议。 社区养老服务驿站是一种新型的养老服务机构，2016年北京在城六区共建设了150个养老驿站的试点。在“十三五”期间，北京市计划在老年人口密度高的地区，一个社区要设两到三个服务驿站，全市将建成1000个养老驿站。未来驿站将在社区居家服务中扮演着重要的作用，其关键是这种模型自身能建得起、立得住，能自身造血；长治久安，而非依靠外援或阶段性扶植政策，才能保证理想的实现。 本次调查数据来源于分布在四个城区的8家社区养老服务驿站，样本数量虽然不多，但驿站种类齐全，样本具有一定的代表性，可反映现阶段养老驿站在建设与经营中的一些关键问题。 1.养老驿站的基本情况 养老驿站规模 社区养老服务驿站的服务半径不超过1000米，充分利用社区资源，为就近有需求的居家老人提供服务。本次调查的养老驿站多数处于中等及小规模，根据总建筑面积进行划分，有4家养老驿站属于B型驿站，4家养老驿站属于C型驿站。8家养老驿站中床（椅）位数为6位至23位，服务规模均较小。 养老驿站配置 调查的8家养老驿站全部具有无障碍设计，便于老年人使用。均具备各类公共标识且基本齐全，均具备消防设施且基本齐全，基本可以保证老年人的安全。功能区域中，8家养老驿站中均有公共活动区和公共就餐区。7家有康复活动场所、公共浴室、康复活动场所和安保设备，占总数的87.50%。6家养老驿站有相应的服务设施，主要为社区卫生服务中心、超市、理发店等。各功能区域设置相对齐全，能满足养老驿站为老年人提供服务的需求。然而功能区内设备的配置存在种类少、数量少的问题。参与应答的7家养老驿站中仅3家在公共活动区有大型设备且种类较少，为电视、空调、乒乓桌、投影机等。各功能区的设备种类数多小于10种。需要进一步完善功能区的建设，配备相应的设施设备，并提高其利用率。 2.北京市社区养老服务驿站服务老人及服务开展情况 养老驿站服务老人情况 调查的8家养老驿站在调查期内照料老人总数为2位至70位，老人的年龄集中在75-90岁，老人中男性与女性人数基本相等。7家养老驿站有认知障碍的老人，占调查养老驿站数的87.50%。养老驿站收住认知障碍的老年人数平均为4人左右。入住老年人部分自理和不能自理较多，完全自理较少。有1-3重慢病的老年人占近55%，3种以上慢性病占40%。 养老驿站服务开展情况 养老驿站均对老年人进行分类管理，主要分类依据为ADL和老年人能力评估， 75%按照自理程度分类管理，分区管理和混合管理较少。7家养老驿站有针每位老人的服务计划，其平均开展率平均为97%，养老驿站中绝大多数老人有个体化的服务计划。8家养老驿站均有老年人健康档案记录，主要负责记录人员依次为护理员、护士、医生，能有效保证养老服务开展的质量。 养老驿站内免费服务种类主要有健康指导、文化娱乐、心理慰藉等。养老驿站收费服务种类主要有日间照料、短期照料、生活照料、上门服务、呼叫服务、助餐、助洁、助浴、助医、代购、法律咨询等。参与调查的8家养老驿站所提供内容包含了养老驿站的六类基本服务项目，服务内容较全面。其中心理慰藉服务人群数量相对较少，需要服务提供者更多关注有需求的老年人，及时为此类老人提供心理慰藉和疏导。 3.北京市社区养老服务驿站人员配置情况 社区养老服务驿站的人员配置基本符合社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）的规定。本次调查的8家养老驿站均设有1-2名站长，且均为专职人员。规定要求养老护理员与服务对象比例达到1：6，8家社区养老服务驿站中7家养老服务驿站的养老护理员与服务对象比例大于1：6，即养老护理员人数充足。仅1家驿站的养老护理员与服务对象比例为1：14。规定要求养老驿站需要配备1名医务人员（可兼职），本次调查的8家养老驿站中仅1家不符合要求，其余7家均配备至少1名医务人员。 基于上述调查的数据分析，我们对养老驿站的建设与发展提出如下建议—— 一、服务功能需要明确 一个服务产品的设计基于服务对象需要的基础上进行的功能定位，它决定了产品配套的政策、环境条件、设施设备、人员配置、服务产品呈现等。《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》通知中指出，养老服务驿站是“老人身边服务、床边服务的直接提供者”，那么—— ● 老人的床边服务到底有哪些？ ● 哪些是刚性需要？是否就是目前解释中的生活照料、陪伴和交流？ ● 文件中同时还指出，社区群众对日照、医疗卫生、文化娱乐、助残服务的需求日益增加，那么这些服务有哪些应该由驿站提供？也只能由驿站提供？ ● 哪些是非驿站服务内容，属于一般社区配套的基本职能…… 对于驿站的基本功能通知中指出，需要完成的6项基本功能。在本次调查的8个机构中，均已普遍开展。但是事实上，却是以生活照料为主，因为生活照料既是老人的刚需，也比较好测量服务标准、成本，便于实施。但是如呼叫服务，最终结果也还是以生活照料为主的输出形式，并没有构成真正意义上的专项功能。再比如助餐等生活照料功能，在实际中往往不应作为独立功能，均与其他的服务结合成服务包的形式输出。因此，如果服务项目与内容不能与服务需求评估很好的对应，形成输出服务包，一方面造成与评估脱节，更重要的是很难测算运行补贴，也不利于政府购买服务的配套政策或长照险补偿政策的协调支撑。 二、职能职责标准缺位 《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》通知中指出，社区养老驿站的定义是利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，但是—— ● 就近的概念是什么？ ● 范围如何界定？ 以上几类服务均缺乏更明确的界定，比如内涵、执行人资质、服务目的、要求等均难以评价实施成本，以及评价执行效果，难以估算成本，既无法形成合理收费，也无法估算政府补贴的有效数量，更无法评价服务的实际效果。 如健康指导、文化娱乐、心理慰藉等服务，由于缺乏必要的服务规范，包括这些服务的核心内涵、实施人员的资质、服务标准、质量的控制、必须的条件配套等却缺乏服务的标准与指南，也缺乏行业管理依据，很难量化与考核，自然也无法进行成本-效果评价，很难形成收费，但如果驿站真正开展或实施，又是需要相关的专业人员才能提供服务，但由于驿站的服务规模较小、服务量不足，很难配置专职人员实现，如果第三方委托服务实现，但是由于服务量小且需要量不稳定，给服务的标准化和服务监管都造成很大实现难度。 因此，在实际中看到大量错位行为，如护理员进行心理慰藉？是否符合要求，是否由此岗位胜任力？谁来监管和效果评价都存在大量职业风险。但专业人员承担，造成小体量的服务机构服务需要量有限，但需要配置繁杂的专业人员队伍，沉重人力成本与质量监管风险，营利的愿望又如何实现呢？因此，养老驿站的区域划分是社会资源顶层设计的重要一环，不能放任给市场，更不能主观臆断，15分钟车程的概念既不明确，也很难有操作性。 建议政府与专业人员合作，制定与老年人能力评估等需求数据匹配的养老服务供给侧区域发展规划，顶层设计区域中机构、社区居家、日照、驿站等不同养老服务定位的供给侧服务机构的服务需要量与供给布局，以指导政府补贴政策的完善和引导社会资本的理性投资。 三、定位不准营利艰难 养老服务驿站是养老服务供给的一种模式，由于养老服务行业是劳动密集型行业，区别与一般的产品生产，依靠规模效应减低原材料成本获取营利的模式，养老服务机构单体形成营利能力很关键，因为连锁化规模效益获取的同时，也容易由于监督与管理成本的提高，并不一定就可以形成营利的模式。 养老服务驿站的设计中政府提倡连锁化、品牌化运营，但基础是可以完成自我的运营支撑。“设施政府无偿提供，运营商低偿运营”的理念在实际操作中除了基础建设中的政府支撑外，运营的低偿不等于无偿，持续运营如果不建立在可持续对刚需服务的提供上，是很难维系供需平衡后的市场效果的。目前调查显示，不论在提供需要与需求的匹配上，还是开展的有效服务量上，养老驿站的建设与运营成本都远远高于收益，这是政府再如何让利、补偿也不能达到驿站自我造血的能力要求。养老驿站的服务功能复合，需要使用的物力、财力、人力和提供的服务与其他养老服务模式高度交叉和互补性，如果不科学合理整合服务资源，单纯建设养老驿站，不仅不能解决社区居家养老问题，还会造成社会资源再次重置和浪费。 四、监管机制需要配套 政府购买服务的成功与否除了政府应该有一系列的实施细则和配套政策的保障以外，基于持续的质量监管与实施效果评价不断地政策完善，以及市场协调非常关键。就像看病诊断不准，多好的药物吃了也不一定能治病。帮助医生判断的检查与化验的准确性就十分关键，养老服务监管中的第三方，承担着化验检查数据提供的重要作用。目前政府提出的第三方评价内容中建设资质，建设方案可行性，这些内容均在审核资质时应该已经完成；申请资金的合理性，也应该在审批资金时进行评估，这些均不构成效果评价内容。第三方评价更针对服务提供的效率、效果进行，应本着提供服务提供对本地区养老服务需求的满足程度。评价标准也不应该或不能由第三方制定，第三方只是政府政策实施的评价者，评价标准的重要意义决定了政府主导，与相关研究或实践单位结合，制定标准，并注意与相关制度和政策匹配，做好政策的体系化和协调性。 |
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