|
如何给予人大、政协领导成员中的公务员政纪处分一直以来都是案件审理部门较为头疼的问题。2005年《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样》中对此类对象撤销职务或免职的程序作了规定，但同时认为这些对象的政纪处分可以组织处理的方式实现同样的效果，实际上回避了这些对象的政纪处分程序问题。2013年《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》下发后，才有了较为明确的程序性规定。 但在实践当中，由谁来给予人大、政协领导成员中的公务员政纪处分，仍然存在着不同的意见。 一、公务员的范围 我国现行《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。 其后，《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》及其附件《公务员范围规定》中，进一步明确了我国公务员的范围：“下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：（一） 中国共产党各级机关；（二） 各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三） 各级行政机关；（四） 中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五） 各级审判机关；（六） 各级检察机关；（七） 各民主党派和工商联的各级机关。”也就是平时我们所称的“七类机关”。此外，还有例如团委、妇联、工会等参照公务员管理的群团组织，实际上与公务员并没有太大差别。 我国《公务员法》第九章“惩戒”规定了公务员应遵守纪律的种类、违法违纪的责任、处分种类、程序、后果以及解除处分的条件等，其中第五十六条规定：“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”，第五十七条第三款规定：“处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定”。因此，人大、政协领导成员中的公务员违纪应当受到处分的，处分决定机关应按照《公务员法》的规定给予处分。但问题是处分决定机关究竟是哪个机关？ 二、处分决定机关的类型 处分决定机关，是指有权对公务员实施政纪处分的机关，即享有对公务员政纪处分权的主体。处分决定权一般来自于法律法规的授权。授权哪些机关享有对公务员进行政纪处分的权力，对公务员惩戒的有效实施至关重要，这不单是公务员惩戒制度的基本问题之一，也是公务员管理制度的基本问题之一。 从世界范围内来看，由于各国政治制度、法律渊源和历史传统等方面的差异，公务员处分决定机关也不尽相同。总体上可以分为两类：一是任免机关，有任免权者当然享有惩戒权；二是由专门机构作为惩戒机关，如法国的纪律委员会、日本的人事院等。我国总体来看与世界主要国家大体相同，也存在两套体系，一是任免机关，二是监察机关。我国《公务员法》第五十七条规定“公务员违纪的，由处分决定机关对公务员的违纪情况进行调查……”。《行政机关公务员处分条例》第三十四条进一步明确了“处分决定机关”的范围：“对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关（以下统称处分决定机关）按照管理权限决定”。 除了任免机关、监察机关外，相关法律法规还规定了一些特殊主体的处分决定机关。《行政机关公务员处分条例》第三十六条第一款规定：“对经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，由上一级人民政府决定”。 《人民法院监察工作条例》第三十三条第一款规定：“对本院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员和其他工作人员，下一级人民法院院长、副院长、副院级领导干部、监察部门主要负责人、专职监察员，拟给予警告、记过、记大过处分的，由监察部门提出处分意见，报本院院长批准后下达纪律处分决定；拟给予降级、撤职、开除处分的，由监察部门提出处分意见，经本院院长办公会议批准后下达纪律处分决定”。 《人民检察院监察工作条例》第六十一条规定：“需给予地方各级人民检察院检察长、副检察长纪律处分的，应当按照干部管理权限，征求有关部门意见后，由上一级人民检察院检察长办公会议决定。对其中严重违反纪律需给予撤职、开除处分的，应依法罢免或免去其职务后，再执行处分决定”。上述规定明确了上级机关可以给予下级机关领导人员给予政纪处分。 三、处分决定机关的确定 任免机关和监察机关的处分决定权分别源自于任免权和监察权，但问题是我国监察机关虽然经过历次扩权，其监察范围相比任免机关仍然太小了，对于不属于行政监察对象的非行政机关公务员监察机关没有立案处分权，即监察机关没有对除行政机关外的党的机关、人大、政协机关等其他六类公务员的立案处分权限。对于非行政机关公务员而言，目前我国处分决定机关只是单轨制，只有任免机关。这也是监察体制改革的重要原因之一。 《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》规定：“在国家有关公务员处分的统一规定出台之前，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的，应当按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，结合各自机关实际，参照《行政机关公务员处分条例》执行”。其中，党的机关、审判机关、检察机关以及各民主党派机关领导成员中的公务员政纪处分的决定机关较为清晰，其任免机关一般为其上级机关。但是人大机关、政协领导成员是由选举产生的，其任免机关究竟是谁仍存在分歧。 毫无疑问的是，本级党委或者本级人大、政协没有对本级人大、政协领导成员的任免权；上级人大、政协与本级之间只是工作指导关系，更为重要的是相关法律法规并没有授权人大、政协机关有惩戒权，上级机关没有干部管理权限，即没有任免权，都不适宜作为本级人大、政协领导成员的处分决定机关。本级人大、政协领导成员都是上级党委管理的干部，由上级党委集体研究决定后，通过本级党委向本级人大、政协推荐或提名，并经过法定选举程序产生，其任免机关应该是上级党委。参照《行政机关公务员处分条例》，作为任免机关的上级党委具有对上述人员违纪问题的立案调查和处分权限。这也与《公务员法》第四条确定的“党管干部”原则是相一致的。 明确了处分决定机关，处分的基本程序就比较简单了，参照《行政机关公务员处分条例》第三十九条，需要经过初步调查、立案、调查并形成书面调查材料、告知本人听取意见、集体讨论作出决定、宣布处分决定并执行等程序。 近期，中纪委公布的一些中管干部的处分中，涉及到人大、政协领导人员的，一般都是“中央纪委常委会会议审议并报中共中央批准”的程序，例如，对贵州省政协党组成员、副主席孔令中的处分，“经中央纪委常委会议审议并报中共中央批准，决定给予孔令中同志留党察看一年、行政撤职处分，降为正厅级非领导职务”，直接由中纪委报中央批准，给予其党纪政纪处分。这在实践层面进一步证明了上级党委可以作为此类人员的处分决定机关。 四、需要注意的问题 1.作为反腐败的专责机关，纪委可以代党委具体履行此类政纪案件查处的相关程序，但立案和处分两个环节，应当报请党委批准。至于纪委能否单独作为此类人员的处分决定机关，个人认为，纪委并不是任免机关，不应当具备此类人员的处分决定权限。 2.《行政机关公务员处分条例》规定的程序中是没有审理程序的，但由于纪委是专门机构，拥有专业的机构和人员，纪委代党委行使政纪案件查处权的时候，一般应当履行审理程序。 3.有同志认为，党章及其他党内法规并未赋予党委立案处理政纪案件的权力，由党委立案处理是没有依据的。个人认为，党章虽未授权，但由党委立案处理此类案件是《公务员法》规定，并经《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》和《行政机关公务员处分条例》授权的，是与干部管理权限直接关的，也是“党管干部”原则的具体体现。 4.有同志认为，由党的机关下达行政处分决定并不规范。个人认为，我国《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”党管干部是我国公务员制度最重要的基本原则，也符合当前我国公务员管理实际情况，由党的机关下达行政处分决定是法律法规授权的，并不存在不规范的问题。 5.有同志认为，即使党委拥有政纪处分权限，但是对于非党的人大、政协领导成员不能给予处分。个人认为，党委拥有处分权限是法律法规授权，按照干部管理权限实施的，与违纪人员是否是党员没有关系，对于非党的人大、政协领导成员也可以由上级党委给予政纪处分。 6.政协领导成员有可能还兼任行政机关的负责人，对于此类人员，因为其是监察对象，可以由上级监察机关按程序立案调查，并作出处分决定。 7.在实践中，此类人员如果同时是党员，需要同时给予开除党籍、开除公职处分的，可以由上级纪委报党委批准后，一并作出党政纪处分决定。如“某某纪委关于给予某某开除党籍、开除公职处分的决定”。如果并非双开，一般应当分别作出党纪和政纪处分决定。 8.政纪处分的申诉途径较党纪处分更为复杂，并且还比党纪处分多出解除处分的程序，在实践中需要引起注意。 监察体制改革后，监察对象的范围扩大到全体公务员，政纪处分决定机关扩大为名副其实的双轨制。但是“党管干部”的原则不会发生变化，个人认为，上级党委仍然应当是人大、政协领导成员的处分决定机关。 |
|
|
