原创 || 分类管理制度下民办学校税收政策的完善

一、完善民办学校税收政策的背景

《民促法》修改内容出台之前，绝大部分民办学校在民政部门被登记为民办非企业单位法人。与登记为事业单位法人的公办学校相比，民办学校在机构属性、税收制度、人事管理制度、社会保险待遇等方面难以落实“与公办学校同等的法律地位”，形成了民办学校与公办学校事实上的不平等。随着《民促法》修改内容的通过，对民办学校进行营利和非营利的分类管理既成事实，在较不平等的法律地位之上又产生了更多的相关政策空缺和不足。本文将围绕民办学校的税收政策，探讨民办学校分类管理出台之后税收政策如何完善。

二、分类管理政策出台之前就存在的问题

民办学校的税收政策问题集中体现在民办学校无法享受和公办学校同等的免税待遇。甚至在实际操作中，一些地方税务部门对民办学校征收税费时执行和企业相同的标准。这些现象提高了民办学校的办学成本，加重了民办学校的办学负担。问题具体表现为以下两个方面。

第一，免税政策的不适用。民办学校制定税收制度所参照的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2009〕123号）中对非营利性组织获得免税资格认定的条件包括“投入人对投入该组织的财产不保留或享有任何财产权利”。此规定导致大部分民办学校无法通过免税资格的认定，成为了企业所得税的纳税主体。税务执法人员仅从民办学校财务报表中，看民办学校经营是否有赢余，若有则按对营利性组织税收征管办法对其征收所得税。这一做法反映出具体实践中行政部门未把民办学校当作非营利性组织，而是视为营利机构，参照企业的标准收缴税费。

第二，法人身份的不对接。以往民办学校需要缴纳耕地占用税、契税、营业税、增值税等（其中有不少税费对于公办学校是免征的），直接增加了民办学校的办学成本。这一表现的根源在于，民办学校的“民办非企业单位”身份未与1986年《民法通则》规定的法人分类对接。2002年颁布《民办教育促进法》后，民办教育事业被定性为公益事业，规定民办学校应当具有法人条件，但仍未明确法人属性。在实际操作中，“民办非企业”法人意味着不是“事业”法人，行政部门就会把民办学校按照“企业”法人对待，税收按企业规定办理。

三、为了民办教育分类管理做出的配套的税收政策完善措施

公益性是教育的基本属性，也是民办教育的基本属性，因此，扶持民办教育发展是政府的职责所在。而政府扶持的形式可以是多样化的，既可以是经费方面的扶持，也可以是税收、土地政策的优惠。其中，税收政策是政府对民办教育进行宏观调控和引导的重要政策手段，如果民办学校享受不到税费减免等优惠政策，会影响其合法获得经济收益、制约民办学校的发展、压制民间资金投入教育的积极性。因此努力完善税收政策是促进民办教育又好又快发展的途径之一。为促进民办教育进一步发展，应该以分类管理为基础，明确民办学校的税收优惠配套政策：

首先，分类管理政策出台后，对于非营利性民办学校和营利性民办学校，政府的扶持力度和方式应有所差别，具体的税收政策优惠也应该有所不同。此前，对民办学校的税收政策一刀切，产生了不少问题。在分类管理推行之后应该根据民办学校的性质调整和完善税收制度，完善针对不同类型民办学校的税收优惠政策，对非营利性与营利性的民办学校分别采取相对公平且有利各自发展的税收优惠政策，区别对待不同诉求。具体如下两点：

一是，对捐资举办的非营利性民办学校，应保证其享受与公办学校同等的税收政策。通过分类管理，让选择非营利的民办学校获得更多的税收优惠。非营利性民办学校原本积累的教育资产的所有权可保持不变，但学校必须接受政府的监管，学校收益不能成为私人收益，不能用于分红，而是继续用于发展民办教育事业。鼓励公众捐赠教育，对捐赠者个人或组织给予所得税扣除额优惠，可以建立“捐赠抵税”制度（详见第四部分国内外经验借鉴中的台湾经验）。强化民办教育捐资、融资税收激励，促进非营利性民办学校发展。

二是，对营利性民办学校，应减征其营业税，企业所得税也应实行优惠，其他税费则应按国家规定缴纳，总之，应让营利性民办学校获得优于一般企业的政策优惠。对从事学历教育的营利性学校提供教育劳务取得的收入，以及营利性民办幼儿园提供养育服务取得的收入，免征营业税。对于营利性学校的各类合法收入，参照高新技术企业的税率收取企业所得税；对营利性学校从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入，不征收企业所得税。对于从事学历教育的营利性学校以及营利性的民办幼儿园自用的房产和土地，减少征收房产税、城镇土地使用税；对于营利性教育培训机构自用的房产和土地，减少征收房产税、城镇土地使用税。对于从现有民办非企业单位转设为公司制企业的营利性学校，在不改变教育用地性质的前提下，原来的校园用地及校舍应暂缓征收土地增值税和契税。

除了上述区别对待营利和非营利民办学校的政策以外，还应该明确一些同等对待营利性和非营利性民办学校的优惠政策。例如，民办学校所占的土地和房屋若用于教学的，则免征契税；对学校经批准征用的耕地，免征耕地占用税；投资举办学校的，可按规定免征土地增值税等等。这些优惠政策不区分营利性和非营利性民办学校，只要符合相关条件的即可享受相应的税收优惠政策。此外，对于民办学校分类管理后所涉及的其他税收，应在过渡期内予以缓收或减半征收。

总之，完善民办教育税收制度根本目的在于最大限度地引导和保障公益性，支持规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本进入民办教育，以落实十三五规划要求，把教育服务业作为公共服务的突破口，促进整个社会公共服务的升级。

四、国内外经验借鉴

国内外一些国家和地区的教育体系经过多年的变革发展，已经颇为成熟，尤其是我国刚刚审议通过的民办学校分类管理政策，在一些地区已经运用地比较成熟，其中一些成功的经验值得借鉴。

较为成功的国家和地区，其私立学校政策是一个有机整体。以美国为例，其税收、会计制度等都是根据法人属性的区分而分别设立的，规定非营利性学校应注册为非营利性组织，营利性学校应注册为企业，分别执行非营利性组织和企业两套不同的税收、用地优惠政策、会计制度等，法律政策体系清晰明确。同时，这些国家和地区的财政资助的形式多样，从资助对象上看，一般仅面向非营利性私立学校，从资助方式上看，部分国家和地区对私立学校的财政资助还通过资助学生学费生活费、资助教师工资等方式来完成，体现了“学生受益原则”。在准入标准和办学自主权方面，对非营利性学校设立了更为严格的标准，营利性私立学校的设立条件则相对宽松，给予私立学校比公立学校更大的自主权。

在捐赠税收优惠方面。美国政府以法律形式保障公司或个人向教育捐赠的所得税和遗产税可获得减免政策。我国台湾的相关领域也有所长：台湾私人或企业捐款给公立学校可完全免税，若个人捐给私立学校可抵扣20%，营利事业单位最高抵扣10%；若通过“财团法人私立学校兴学基金会”捐款给私立学校，个人抵扣可达50%，营利事业单位可抵扣25%。

从中我们可以得到一些启示，这些成功的实践中，分类管理和税收等优惠政策是建立在加强外部监管和完善内部治理基础上的，这样才能够保障民办学校规范办学，提高办学质量。