畜牧养殖用地为农业用地性质不容混淆

一、用地限制成为标准化规模养殖发展的瓶颈

目前在一些地方标准化规模养殖的主要因素是养殖用地难。畜禽养殖用地难的程度怎样形容都不过分。各地从2009年对畜禽养殖用地加强了控制。之后在平原地区标准化规模养殖场养殖用地成为了畜牧业发展的主要瓶颈。

如果土地问题不解决，下一步标准化规模养殖很难发展，建设现代畜牧业的进程将受到严重影响，畜产品价格的周期性暴涨和暴跌仍将持续。

二、有关畜禽养殖用地的法律和政策没有得到根本落实

1、法律明确规定畜禽养殖用地为农业用地

有关畜禽养殖用地的法律法规有：《中华人民国和国土地管理法》(1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正)、《中化人民共和国畜牧法》(2005年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)、国务院《基本农田保护条例》(1998年12月24日国务院第12次常务会议通过)，《河南省畜牧业条例》等。其中对畜禽养殖用地性质界定最清楚的是《畜牧法》和《河南省畜牧业条例》。

《畜牧法》第三十七条明确规定：国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。《河南省畜牧业条例》第十五条规定：“畜禽养殖用地应当依法纳入土地利用总体规划。 畜禽养殖场(户)可以依法通过转让、租赁、承包、入股、联营等方式取得土地使用权。”

《土地法》、《基本农田保护条例》及其他法律法规对畜禽养殖用地没有做任何限制。特别应当说明的是，同为农业内部结构调整，畜牧业用地地位优先于林业和渔业。《基本农田保护条例》规定，“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，对畜牧业没有任何的限制。按照法律没有禁止即可视为允许的原则，畜禽养殖用地和农民种粮食一样，都是农业用地。

2、畜禽养殖用地政策更为优惠

由于2007年全国生猪价格大幅度上涨，从而带动整个cpi大幅度上涨，可能会影响社会稳定。为了保证猪肉市场供应，扶持生猪生产，国务院出台了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发[2007]22号）和《国务院关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》（国发明电[2007]1号）。为了落实国务院的通知精神，国土资源部、农业部下发了《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知 》(国土资发[2007]220号)，这个通知分三个部分，第一部分是统筹规划，合理安排畜禽养殖用地。这一部分分四层意思：一层意思是要求各级政府部门编制好畜牧业用地规划；第二层意思是土地没有修编的情况下，采取一事一议的方式提供用地保证。在修编时纳入规划，落实养殖用地，满足养殖用地需求。第三层意思是节约用地；第四层意思是不得以畜禽养殖用地为名搞非农业建设。第二部分是区别不同情况，采取不同的扶持政策。一个是《畜牧法》规定的农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织养殖用地按照农业结构调整用地，不需要办理农用地转用审批手续。一个是《畜牧法》没有规定的其他投资主体兴办的规模化养殖场，实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地按农用地管理，不办理农用地审批手续，其他附属设施，属于永久性的，为改变使用用途。第三部分是简化程序，及时提供用地。三个审批程序：乡镇同意，畜牧部门审核，国土部门备案。这个通知的主要精神是为了促进规模养殖的发展，保证规模养殖用地，对农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织以外的其他投资主体用地给予了优惠。但是这个通知被误读的简化程序部分，事实上在执行中变成了增加程序。过去畜禽养殖用地为农业用地，没有审批程序。在这个通知里边有个简化程序，简化在理解中被简化，程序被过份强调。同时在这个通知里边强调，养殖场不得占用基本农田。

2010年九月三十日，为了发展现代农业，国土资源部和农业部联合下下了国土资发[2010]155号文件《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，对畜禽养殖用地的政策更为优惠。体现在两个方面：一个是用设施农业用地取代永久性建筑。《畜牧法》规定，“在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理”。这个通知把这些都定为设施农业用地。设施农业用地的概念：直接用于经营性畜禽养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。畜牧法规定不能兴建永久性建筑，永久性建筑没有明确的规定和概念，也没有法律解释。在这个规定里，把畜禽养殖场的生产用地和附属物建设用一个新的概念“设施农业用地”，与永久性建筑相区别。一个是对其他投资主体也给予了农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织同样的地位。主要体现在对附属设施用地也按农业用地对待。规定附属设施用地比例其他畜禽养殖场控制在7%以内，牛羊养殖控制在10%以内，最多不超过15亩。对畜禽养殖场来说无论是7%、10%或者15亩，作为设施用地完全能够保证使用。如果感到不够用肯定不是办畜禽养殖场的。

三、畜禽养殖用地难的主要症结

从法律上看，畜禽养殖用地为农业用地的地位非常清楚；从政策上看，把畜禽养殖用地放到了非常重要的地位：“提供用地保证”，“落实养殖用地，满足用地需求”。但是在一些地方畜禽养殖用地成为畜牧业发展的第一难题。主要症结：一是各级政府在土地规划中，没有留出专门的畜禽养殖用地，二是程序不透明，群众不了解办理程序。政策规定的程序走不了，畜禽养殖用地的优惠政策得不到落实。三是依法行政意识不强。目前畜禽养殖用地困难，很多畜禽养殖场在建猪场的时候受到个别部门的阻挠建不成，或者是备不上案，很少有畜禽养殖场猪场建成以后受到有关管理部门依法进行处罚。其症结是有关部门不经过法律程度，把畜禽养殖用地都管死了。混淆了违法用地和没有经过审批用地的界限。一句话，该政府部门做的没有做，该简化的没有简化。有关部门存在着选择性执行政策的行政行为。

四、畜禽养殖用地问题不解决的危害

一是直接影响了一些地方现代畜牧业的发展。在畜牧发达地区牧业产值占农业总产值的比重已经超过50%。农业总产值的概念：种植业，林业，渔业，农村服务业，牧业。畜牧业发展受影响，肯定会影响农村经济的发展。最终影响农业现代化的发展，十八大提出的“四化协调发展”的目标实现将受到影响。二是影响了党和政府的形象。法律，政策执行不了，说明党的群众路线没有得到真正落实。三是政府存在着被追责和败诉的双重风险。不向群众提供畜禽养殖用地，群众随便占地建畜禽养殖场，被卫片执法拍住了要追地方政府的责任。但是地方政府要强制拆畜禽养殖场，法律依据不充分。《畜牧法》明确规定畜禽养殖用地为农业用地，《土地法》《基本农田保护条例》又没有规定在耕地和基本农田里不准建畜禽养殖场，国土资源部和农业部两部委通知里边有一条，畜禽养殖场不得占用基本农田，但两部委通知不是法律解释，也不是部门规章，所规范的主要是政府和政府部门的行为，而不是畜禽养殖场的行为，不是行政执法依据。畜禽养殖场不经过审批硬建，通过法律渠道政府部门未必能够胜诉。四是不利于土地保护和资源的合理利用。从全国范围来看，生猪的市场需求和市场供应基本是对应的，一年就是六亿多头。要生产六亿多头猪，要么是规模养殖场，要么是散养，规模饲养比散养生产效率更高，更节约资源，节约用地。但是规模养殖场用地困难，散养用地很难限制。老百姓在自己责任田里建几个猪圈，各级政府和有关部门很难有精力去管，现在卡住的是规模养殖场。散养比重大，更浪费土地。

五、建议

1、各县区政府要将畜禽养殖用地纳入用地规划，切实保证畜禽养殖用地。

2、增加用地的透明度。让群众知道哪些地方能用，哪些地方不能用。

3、简化畜禽养殖用地审批程序。建议由国土部门和畜牧部门成立联合的用地审批办公机制，减少畜禽养殖场的审批成本。

4、有关部门要转变观念，在用地管理上将重点从事前审批转为事后监管，对真正破坏土地资源的从严查处。事实证明，对违法占地者来说事后查处远比事前审批所付成本更大。耕地保护的重点是看耕地到底在用做什么，而不是是否经过审批。

5、建议人大对畜禽养殖场违法占地案件进行监督和检查，防止有关部门的不作为和乱作为，保证法律法规的正确实施。