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编者按 田光成，国内知名的民办教育法律专家，浙江省发展民办教育研究院院长，中国民办教育协会法律事务部副部长，浙江大学民办教育研究中心研究员，中国民办教育西湖论坛秘书长。接受过教育和法律双专业学习，拥有教师和律师双重职业资格证书。多年来一直致力于我国民办教育法律政策的研究、咨询和培训工作，经他手，先后处理过多例我国民办教育界的法律疑难杂症，维护了民办学校及其从业者的合法权益。 9月1日为民办教育新政正式实施的时间，如今9月1日已过，地方政策尚无一家出台，民办学校是继续观望，还是通往直选？且听法律专家为您排解心头之忧。 2017年9月1日，是众所周知的我国民办教育分类管理新政的实施时间。根据新政要求，各省、自治区、直辖市应出台具体的配套措施，然而9月1日已过，“轰隆”了大半年的地方政策雷声至今仍不见雨点。除个别省份公布了征求意见稿外，绝大多数仍处在等、拖、靠状态。从各地透露的零星信息所知，大部分省份都或明或暗地设置了一个长短不一的新政过渡期。 由于我国各地区民办教育发展差异性较大，各种类型的民办学校情况较为复杂性，此次新政又是具有颠覆性的改革，从各方面而言，新政设立一个过渡期既符合客观现实，也合乎人们的心理期望。 那么，民办教育新政是否存在着过渡期？原有的民办学校（2016年11月7日以前和2016年11月8至2017年8月31日之间设立的）当下又该如何处理，是等待地方政策明确后选择登记，还是马上进行选择登记？ 一、民办教育新政没有设置过渡期 在我国法制建设史上，有一些法律政策在制定时考虑到历史原因，也会设立过渡期或做由国家层面规定一些过渡期安排，如《企业所得税法》、《刑法》、《劳动合同法》等。这种过渡期安排或表现在时间上，或表现在内容上，或表现在实施的前提条件上。 第一，从时间而言，新政没有设立过渡时间段。 全国人大常委会2016年11月7日通过的《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》（以下简称《修法决定》）明确了“本决定自2019年9月1日起施行”。2017年1月18日，国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），教育部、人力资源社会保障部等部委联合印发的《民办学校分类登记表实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》（以下简称两个部门文件），虽没有标明正式实施时间，但从法律层级和内容上而言，这些文件可以理解为《修法决定》的配套文件，所以它们正式实施的时间也应该是2017年9月1日。 上述《修法决定》、《若干意见》和两个部门文件均没有设立过渡时间段，则意味着9月1日一到，新政将开始产生法律效力，对其所调整的所有对象，各级政府及职能部门、各级各类民办学校、民办学校的举办者、管理者、教育者和受教育者都会产生法律约束力。在时间上不存在不受新政约束的真空地带。 第二，从内容而言，新政正式实施意味着原来的法制体系需要重大调整。 我国《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。” 民办教育新政的核心是“分类管理”，所有一切法律法规和政策均围绕“营利性和非营利性”制定，原有的民办教育法律法规和政策的制定前提是“民办学校是非营利性组织”，新旧法律政策二者之间虽有不少相通的内容，但仍然有着较大的差异甚至冲突。新政正式实施后，民办教育原有法律政策与新政规定不一致和不符合新政精神的内容如“合理回报”、“产权处理”、“收费政策”、“扶持政策”等均需要进行调整。政府职能部门也会依据新政的规定对民办学校进行监管，不存在“新校新办法，老校老办法”的规定。 第三，从实施条件而言，新政框架相对完善，可以满足民办学校分类注册登记要求。 《民办教育促进法》修订之后，虽没有启动《民办教育促进法实施条例》的修订工作，但从内容上看，国务院和教育部等部委的配套文件直接承接新《民促法》，是对新《民促法》内容的进一步解释与补充。未来《民办教育促进法实施条例》的修订工作，也不能脱离新《民促法》和三个文件约定的框架。 此次新政，非营利性民办学校的登记变化不大，大家最为关注的是营利性学校的登记问题。为配合新政实施，国家工商总局于2017年8月30日颁发了《关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字[2017]155号），明确了“营利性民办学校（营利性民办培训机构）办学许可”为法律明确的工商登记表前置审批事项。8月31日，国家工商总局和教育部又联合颁发了《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的能知》（工商企注字[2017]156号），对于大家颇为关注的营利性民办学校的登记名称进行了详细规定。这两项规定进一步完善了营利性民办学校的登记办法。 从我国立法和司法的惯例可知，在法律法规相对完整的情况下，即使是配套的部委规章和地方政策欠缺，仍不会影响到新法的正式实施，如《民办教育促进法》从2002年12月28日颁布以来，时至今日，民办学校税收优惠政策仍没有配备到位。 二、地方立法对营利性和非营利性民办学校分类选择和登记的影响 在人大的修法决定中，可以看到有两项内容是授权由省、自治区、直辖市制定具体办法：一是2016年11月7日前设立的民办学校转设问题；二是非营利性民办学校的收费政策。这两项地方政策会给民办学校分类选择和登记带来什么影响呢？ 第一， 关于2016年11月7日前设立的民办学校转设问题。
从上表可以看出，非营利性民办学校的登记和营利性民办学校终止时剩余财产的处置，现在新政和其他相关法律法规已有详细规定，不会受到地方政策影响；原有民办学校在转设营利性民办学校时关于财产权属、税费缴纳方式与标准，非营利性民办学校终止时对举办者的补偿或奖励的标准和方式，都需要地方政策明确规定。 第二，关于非营利性民办学校的收费政策问题。 《修法决定》中提出：“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。国务院《若干意见》中提出：“非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。” 地方民办学校收费政策如果没有出台，原来的关于民办学校收费管理的相关规定并没有废止，仍会继续发挥指导和约束作用。主要有两点：一是《民办教育实施条例》规定，民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示；二是国家发改委、教育部、人社部联合印发的《民办教育收费管理暂时办法》规定，民办学校学历教育学费标准按照补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报的因素制定。 三、9月1日过后，没有选择和登记的民办学校面临什么样的法律风险 第一， 学校被默认为非营利性学校，原来法人属性保持不变。 2017年9月1日前审批的且已取得办学许可证的民办学校，在办学许可证上标有明确的有效期。2017年9月1日新政实施后，原则上，现有的民办学校如果没有做出营利性或者非营利性类型选择，没有进行重新登记，只要是在办学许可证有效期内，其办学许可证仍然有效，学校则自动被默认为非营利性民办学校，学校的法人属性仍然是民办非企业法人。这对于想申请营利性学校的举办者而言显然背道而驰。 第二， 非营利性学校举办者获取“合理回报”的权利将不再享有。 在原《民办教育促进法》及其实施条例中有一个重大突破，是“允许举办者可以从办学结余中获取合理回报”。民办教育新政已将学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校两大类，对于非营利性民办学校强调了“举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，并在具体内容中取消了“举办者可以获得合理回报”的条款。这就意味着新政实施后，非营利性民办学校的举办者不能再从办学中获得出资回报。 第三， 学校类型的不确定可能导致政府的奖扶措施难以落实。 新政进一步明确了政府对民办学校的扶持与奖励政策：“在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励，地震制度、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予支持”，“通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。”然而，除义务教育阶段民办学校明确不得设立为营利性学校外，其他类型的学校都面临着营利性和非营利性选择的不确定性，在这种情况下，政府的扶持和奖励政策，要想落到实处，还需要政府各个职能个部门克服偏见，形成共识。 第四， 在司法实践中仍存在着众多不确定因素。 《立法法》第九十三条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。据此可知，新政中对原有学校的转设安排是为了保护民办学校及举办者的权益而作的特殊规定。这种特殊规定的权益不可能没有时间期限，让民办学校随时可转。这个时间期限是多长时间，目前尚无法律规定。在一定时间内，民办学校如何没有及时提出转设请求，是否也意味着对这项目权利的放弃？ 据了解，在各地政策草案中，对于新政设置了不同时长的过渡期，有三年的，也有五年的，甚至更长时间。在过渡期间一旦发生司法纠纷，司法机关审判的重要依据必然是现行的法律法规和民办学校既有的法定类型和属性，这可能与民办学校举办者想实现的权利意愿严重不符，势必带来新的法律适用问题。 四、民办学校举办者当下需要准备和开展的工作 第一，明确选择营利性民办学校还是非营利性民办学校意向。 除义务教育阶段的民办学校外，其他类型的民办学校的举办者可以从办学投入、办学意图、学校发展、转设成本等多个因素综合考虑，现有的民办学校是选择营利性还是非营利性方向。对于含义务教育阶段的一贯制学校，如要想选择营利性，要充分考虑到学校分设两个法人，在资质审批、财产分割上的可能性。 第二，作好财务体检，进行财务清算。 对学校的财务进行全面体检：首先是合规性检查，严格按照现行有关的法律法规建立财务、会计和资产管理制度，按照国家有关规定设置会计账薄，规范财务管理；其次是明晰学校各项资产的产权，将举办者投入、社会捐助、国有资产、发展积累分类登记入账；最后维护举办者的权益，厘清举办者个人资产、举办者办学原始投入、追加投入和合理回报部分。 第三，按照新政的要求调整学校治理结构。 新法对于营利性和非营利性民办学校的法人治理结构（本处指董事会、理事会或其他决策机构、监事或监事会、校长及校级领导层）有着不同的要求，严格遵照新政的规定，从促进学校健康发展，维护举办者和教职工的合法权益出发，调整学校的法人治理结构。 第四，按照新政的要求编写学校章程。 新政下，学校章程是学校最重要的法律文件，相当于学校的宪法，也是维护举办者最重要的法律依据。所以对于学校章程，应在充分了解学校现状、吃透新政的前提下，本着认真严谨的态度去编写，并通过充分讨论，由教职工代表大会表决通过，经过登记机关备案才能生效。 第五，积极进行选择申请，主张选择权利。 就民办学校申请登记问题来看，地方政策影响最大的是原有学校选择营利性民办学校登记时的财产确认和税费补缴问题。只要不在不确定的因素上纠结，地方政策是否出台或完善，均不会影响到民办学校进行分类选择申请。因此，从尽早促进学校稳定，维护举办者权益的角度考虑，笔者建议民办学校的举办者尽早进行办学方向选择，依法履行登记手续。对于一些特殊敏感问题，短时间内难以解决的，可以先行搁置，待政策明确后再后续逐步解决。营利性民办学校的最后一道保障是随时可以转设为非营利性民办学校。 图源：必应图片。 编排：雲笺燕。 |
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