浅析食品药品行政强制措施的行政处理决定

徐州市食品药品监督管理局 庄栋凯
　　提 要：《行政强制法》实施后，食品药品监督管理部门以往长期实施的查封扣押或先行登记保存措施依法纳入行政强制措施范畴管理。本文分别分析了以《行政强制法》为背景的实施查封扣押措施中的行政处理决定和实施先行登记保存措施中的行政处理决定。
　　关键词：食品 药品 行政强制措施 行政处理决定
　　《行政强制法》实施后，食品药品监督管理部门以往长期实施的查封扣押或先行登记保存措施依法纳入行政强制措施范畴管理。根据有关法律法规规定，采取查封扣押或先行登记保存措施后，都必须在一定期限内作出行政处理决定。但是，以往法律规范提到的“行政处理决定”存在内涵不明确或与《行政强制法》内涵不一致的情形，有必要进行细致的对照分析与研究。
　　一、实施查封扣押措施中的行政处理决定
　　《行政强制法》明确行政强制只能由法律、法规设定，现行食品药品监管法律法规中《药品管理法》、《食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》均设置了查封扣押的行政强制措施。《药品管理法》规定采取查封扣押措施后，应在7日内或检验报告书发出之日15日内作出处理决定，《药品管理法实施条例》明确该处理决定指是否立案的决定。《行政强制法》第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”这里包括了没收决定、销毁决定、解除查封扣押决定，这三种决定都直接导致查封扣押状态的终止，而《药品管理法》及其实施条例规定的“是否立案决定”并未直接导致查封扣押状态的改变。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定：“已立案的应当填写《行政处理通知书》，送交被查封、扣押物品的当事人，查封、扣押物品期限顺延至作出行政处罚决定或者撤案决定之日。”对于食品药品行政处罚办案期限，有关法律法规规章尚无明确限制，顺延至作出行政处罚决定或者撤案决定之日可能会超过《行政强制法》规定的查封扣押最长期限。《行政强制法》第二十五条规定：“查封扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”因此，在《行政强制法》实施之后，《药品管理法实施条例》对采取强制措施后应在规定期限内作出是否立案决定的规定依然有效，但是，不能因为作出了立案决定，就不受法律法规对查封扣押物品期限的限制。作出立案决定的，应及时实施行政处罚程序，在规定期限内对涉案物品作出处理；作出不予立案决定的，应以解除查封扣押决定作为对查封扣押物品正式的行政处理决定。综上所述，对于查封扣押措施的行政处理决定主要是三种：解除决定、销毁决定、没收决定。食品药品监管部门在采取查封扣押措施后应在法定期限内作出上述决定之一，使物品由查封扣押状态依法转变为另一状态。根据《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。
　　二、实施先行登记保存措施中的行政处理决定
　　《行政处罚法》第三十七条规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。”对于先行登记保存的处理决定，目前没有其他的法律法规规章列举其种类。先行登记保存实质上是一种证据保全措施，一种取证的应急措施，目的是为了防止证据灭失或者以后难以取得，证据本身未必具有危害性（如果具有危害性应直接采取查封扣押强制措施），因此，登记保存后应积极采取其他形式（如记录、复制、拍照、录像等）固定证据，证据在7日内得到有效固定后，应及时解除先行登记保存，此为一种行政处理决定。当然，7日内发现证据与案情无关无需继续使用的，也应解除先行登记保存；如果在7日内发现证据本身具有危害，案情程度发生了变化，需要进一步调查或检验而不宜解除封存状态，但7日内无法作出对产品的最终处理决定的，应解除先行登记保存转做查封扣押决定，按查封扣押程序处理，在查封扣押法定期间内作出对产品的最终处理决定，此为第二种行政处理决定。转换措施之后的处理决定（如没收、销毁、解除查封扣押）则不再属于对先行登记保存措施的处理决定范畴。
　　至于立案的决定，同样不属于对先行登记保存措施的处理决定的范畴，且《药品监督行政处罚程序规定》也无立案后可以顺延保存期限的规定。根据《行政强制法》对查封扣押期限及处理决定相关规定的精神，先行登记保存与查封扣押都是暂时对相对人的财产支配权进行限制，这种限制不能不受合理期限的约束，对查封扣押物品处理的最长期限为60日，对先行登记保存物品处理的最长期限只能是《行政处罚法》规定的7日。笔者认为，先行登记保存证据作为一种应急措施，如果仅是取证的一般需要（尤其是之后还需要动用证据去进一步调查核实时），尽量不要使用该措施，而可以使用《行政处罚法》赋予的抽样取证方法，这样取来的证据既不需要在短期内作出实质处理决定，也由于不需要加贴封条而在使用上具有更大的灵活性，便于进行更广泛的调查核实活动。
　　综上，《行政强制法》的实施强化了对食品药品监管传统行政强制措施的规范和约束，鉴于此，执法人员应认真分析案情，谨慎选择适用行政强制措施，既要有效查处案件，又要切实保障行政相对人的合法权益。
　　（责任编辑·汪立生）