试谈证据先行登记保存

一、证据先行登记保存的性质   

对于证据先行登记保存的争议，主要是其属于行政处罚的过程性行为，还是一种相对独立的行政强制措施。

（一）立法观点

《行政强制法》第九条第五项“是一个兜底性的规定。因为除上述四类行政强制措施外，还有不少强制措施没有完全列举。如《行政处罚法》第37条规定的'登记保存’……。”[1]

“先行登记保存是《行政处罚法》规定的行政强制措施，属于《行政强制法》第九条第五项'其他行政强制措施’的内容。”[2]

（二）理论界认识

“目前中国有几个法律规定了'登记保存’措施。这类'登记保存’措施，所适用的对象是人身以外的作为证据的'财物’，其行为完全符合行政强制措施限权性、暂时性、可复原性、从属性、物理性、合一性之特征，因而属于行政强制措施无疑”。[3]

 “作为一种取证的应急措施，先行登记保存的法律性质为行政强制措施。”[4]

    “按照《行政处罚法》的规定，登记保存是行政机关在调查和处罚的过程中作出的，目的在于防止证据的毁损灭失，手段具有一定的强制性。故而，登记保存是一种行政强制措施，受《行政强制法》的约束。”[5]

 “行政机关在收集证据时，如遇证据可能灭失或者以后难以取得的情况，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定，这种登记保存证据的行为属于行政强制措施”。[6]

“先行登记保存措施是一种不同于扣押的行政强制措施。”[7]

“先行登记保存是不产生法律效果的行政事实行为”“先行登记保存仅仅是过程行为，属于未成熟行为。”[8]

（三）司法认识

“先行登记保存证据行为本质上属于行政处罚过程中的过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，其效力被随后作出的行政处罚决定所吸收，不是具有独立法律意义的行政行为，一般不具有可诉性。”[9]

“在《行政强制法》实施后，根据'实体从旧，程序从新’的法律适用原则，'行政强制措施’概念中的'防止证据损毁’与《行政处罚法》规定的“证据保存”具有了相同的法律属性。可以说'证据保存’在《行政强制法》实施以后，该措施就被行政强制措施所吸收了。以后行政机关遇到“证据保存”这类情况，要按照《行政强制法》规定的强制措施的种类和相关程序进行。'证据保存’作为行政强制措施的一种，可以划归《行政强制法》规定的'其他行政强制措施’中，行政机关可以使用，但必须遵循《行政强制法》对查封、扣押的规定程序，且还须符合《行政处罚法》规定的'七日内及时作出处理决定’的要求。”[10]

“行政强制法实施后，行政强制措施概念中的防止证据毁损与行政处罚法规定的证据登记保存有了相同的法律属性。可以说证据登记保存在某种程度上被行政强制措施吸收了，行政机关在执法过程中遇到'证据保存’这类情况应尽量按照行政强制法规定的强制措施种类和程序进行。”[11]

“先行登记保存是行政处罚法确立的行政措施，其性质上属于行政强制措施。”[12]

“《行政强制法》行政强制措施概念中的防止证据损毁与《行政处罚法》规定的'证据保存’具有相同法律属性，可以说'证据保存’在《行政强制法》实施以后就被行政强制措施所吸收了，理应属于一种特殊的行政强制措施。”[13]

（四）行政实务

《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条规定：“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：

（一）对物品、设施、场所采取扣押、扣留、查封、先行登记保存、抽样取证、封存文件资料等强制措施，……”

“Q: 先行登记保存需要按《行政强制法》程序进行吗？

A: 不能按《行政强制法》程序进行，先行登记保存不是行政强制。”[14]

“先行登记保存就是法律赋予行政机关在调查取证遇到紧急情况时可以行使的一种程序性职权，属于行政处罚调查取证程序中的一个特殊环节。”[15]

“先行登记保存行为并非行政强制措施，它是法律赋予行政机关在特殊情况下行使的调查取证过程中的一个程序性措施。”[16]

先行登记保存“是药品行政监督检查或药品行政处罚过程中的取证手段， 行为上仅是具体行政行为中的一个环节。”[17]

“先行登记保存可归类于《行政强制法》第九条规定的其他行政强制措施，属于具体行政行为。”[18]

“先行登记保存与抽样取证是并列存在的，是属于收集证据的方法的一种，行使先行登记保存证据只是行政机关在行政处罚过程中所采取的一种取证手段，只是行政处罚这一具体行政行为中的一个环节，是整体与部分的关系，而不具有个体性和独立性。可以说先行登记保存仅是一个行政事实行为，尚不足以构成具体行政行为，因此先行登记保存不具有独立的可诉性。”[19]

“先行登记保存实质上是一种证据保全措施，目的是为了防止证据灭失或者以后难以取得，实质上是一种取证的应急措施”。 [20]

“对证据进行'登记保存’就是一种行政强制措施。”[21]

“先行登记保存性质上属于一种取证方法，是行政机关在行政处罚过程中的一种证据保全手段，它仅是具体行政行为中的一个环节。”[22]

“从法律分析和解释层面看，证据先行登记保存完全符合行政强制措施的保全性、暂时性、控制性的特征，应当属于行政强制措施。”[23]

“先行登记保存是一项证据保全措施，而查封、扣押是一项行政强制措施。”[24]

综上，立法和理论界对于证据先行登记保存的性质，认识较为一致，即属于行政强制措施；但司法和行政实务界认识混乱。

二、证据先行登记保存是否具有可诉性？   

（一）理论认识

该问题与第一个问题具有密切关系，认为证据先行登记保存属于行政强制措施的，通常认为可诉；认为属于行政处罚过程的，通常认为不可诉。由于理论界大都认为证据先行登记保存属于行政强制措施，因而普遍认为先行登记保存属于行政强制措施，因此其具有可诉性。

（一）理论认识

“作为特殊行政强制措施的'证据先行登记保存’与'行政处罚’都是'可诉的行政行为’，当事人不服都有权对它们提起行政诉讼。当然从技术上说，当事人对这两种行政行为可以先后分别提起诉讼，也可合并一起起诉，法院合并审查。”[25]

“证据保全登记行为作为一项独立对相对人权益产生的行为，具有可诉性。”[26]

“从行为自身性质来看其不可诉性”“从立法原意来看其不可诉性”“从司法审查必要性来看其不可诉性” [27]

（二）司法认识

1、先行登记属于行政处罚中的过程性行为，不是具有独立法律意义的行政行为，不具有可诉性。

（1）“……先行登记保存……是行政执法过程中的一种取证手段，具体行政行为中的一个环节，当事人不可因此申请行政复议和提起行政诉讼。”[28]

（2）“先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，必须在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下使用。这是行政执法过程中的一种取证手段，具体行政行为中的一个环节，当事人不可因此申请行政复议和提起行政诉讼。”[29]

（3）“本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，……。该法第三十八条第一款第四项规定，……。本案中，郑州市烟草专卖局接到群众举报天声公司非法生产销售卷烟制品后，与公安机关配合查处涉嫌违法行为，在查处过程中对查获的天声公司涉嫌违法的物品作为证据予以先行登记保存，在案件涉嫌犯罪后，将登记保存的证据移交公安机关。郑州市烟草专卖局的上述执法行为属于证据收集行为，不是具有独立法律意义的行政行为，不具有可诉性。综上，原审裁定结果正确，天声公司申请再审的理由不能成立，本院不予支持。”[河南省高级人民法院（2018）豫行申1521号行政裁定]

（4）“本院认为，本案系行政相对人对行政机关先行登记保存行为提起的行政诉讼。先行登记保存是行政执行过程中的一种取证手段和行为，不属于行政强制措施，是行政机关作出具体行政行为中的一个环节，该行为的法律后果由最终的行政行为所吸收和覆盖，相对人不能单独对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼，但可以通过起诉最终行政行为获得救济。本案中，晋城市住建局在接到举报进行查处的过程中，依据《中华人民共和国行政处罚法》三十七条第二款赋予的职权对安燃公司涉嫌违法的物品先行登记保存，其目的在于保存案件证据，为最终的行政处罚提供事实依据，并非独立的行政行为，原审裁定驳回安燃公司对先行登记保存行为的起诉并无不当。”[山西省高级人民法院（2018）晋行申218号行政裁定]

（5）“本院经审查认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定……本案中王艳丽请求确认秦都区水利局扣押其车辆的行为违法，其所诉扣押行为实际是行政处罚程序中行政机关在调查收集证据时对证据的先行登记保存行为，系行政机关收集证据的一种方式，是一种取证手段，先行登记的目的是为最终做出行政处罚提供事实的证明材料，从而为行政执法机关查明案件事实，正确、合法、及时地作出行政处罚决定提供保障，它只是行政行为的一个环节，而非独立的行政行为，不具有可诉性。”[陕西省高级人民法院（2018）陕行申211号行政裁定]

（6）“本院认为：证据保全是公安机关在收集证据的过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下而采取的一种临时性的行政措施。综合本案的具体情况看，新化县公安局在作出证据保全后随即又作出了行政处罚决定，故本案被诉的证据保全行为只是作为行政处罚前的一个程序性行为，该行为被后续的行政处罚决定所吸收，不产生独立的行政法律效力，不具有可诉性。”[湖南省高级人民法院（2017）湘行终100号行政裁定]

2、先行登记通常不具有可诉性，但如果没有最终的处理结果，则具有可诉性。

（1）“……对先行登记保存证据行为不服的，如果之后有相应的行政处罚，则以该处理决定为对象，以作出处理决定的程序违法为由，提起行政复议或行政诉讼；如果之后无相应的处理，则直接以登记保存措施为对象，请求解除登记保存、确认违法或给予赔偿。”[30]

（2）“'证据保存’限制了当事人对保存的证据的利用，对当事人的财产具有一定的实际影响，故而，对于这种限制措施，应当赋予一定的救济渠道。对登记保存行为不服的，如果之后有相应的行政处理，则以该处理决定为对象，以作出处理决定的程序违法为由，提起行政复议或行政诉讼；如果之后无相应的处理，则直接以登记保存措施为对象，请求解除登记保存、确认违法或并予国家赔偿。”[31]

（3）“先行登记保存属于证据收集和保全行为，而非行政强制措施，其是一种执法手段，是行政行为中的一个环节，不是最终的处理结果，通常不具有可诉性。但法定的先行登记保存期限是七日，七日内行政机关就应当作出处理。本案中，榆树市盐务局作出法定代表人处载明“张正波”的《先行登记保存通知书》之后，直至今日没有后续的处理行为，其行为明显对当事人的权益产生实际影响。故大连齐澺制盐厂的起诉符合人民法院审理行政案件的受理条件。”[吉林省高级人民法院（2020）吉行再12号判决书]

3、以先行登记为名行扣押之实，具有可诉性。

“柳州市执法局系根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定扣押涉案车辆，虽然以先行登记保全证据为名，但实际是行扣押车辆之实，属于行政强制措施，对陈人华的权利义务产生实际影响，依法具有可复议性和可诉性。”[广西省高级人民法院（2020）桂行终365号行政裁定]

4、先行登记明显不当的，具有可诉性。

“本院经审查认为，再审申请人汝州市交通运输局执法局在对被申请人洛阳行健外事旅游汽车有限公司所有的豫Ｃ×号客车进行执法检查时，认为该车没有包车客运手续，依据《行政处罚法》第三十七条第二款关于在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存的规定，作出本案被诉的豫汝交执0000375号证据登记保存行为，而其同日作出的违法行为通知显示仅仅拟作出责令整改、罚款处罚决定，且汝州市交通运输局执法局没有证据证明涉案车辆符合'证据可能灭失或者以后难以取得’的情形，二审判决认定其适用法律错误并判决确认该先行登记保存行为违法，并无不当。”[河南省高级人民法院（2019）豫行申1218号行政裁定]

5、先行登记行为对相对人造成了影响，具有可诉性

“由于先行登记保存行为在法律上对相对人的财产、行为或者有关资料产生了既定的约束效力，确定了相对人在规定的期限内不得销毁或者转移证据等义务， 独立、完整地对相对人的经营、管理权利或者经济利益产生了直接影响。”因而具有可诉性。[32]

综上，司法主流观点是先行登记保存行为不具有可诉性。

    （三）行政执法实务

在行政机关中，行政执法部门涉及先行登记保存证据的执法文书中，大多没有告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容，可见行政机关认为其不可诉。

当然也有例外，如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百一十一条规定：“实施扣押、扣留、查封、抽样取证、先行登记保存等证据保全措施时，应当会同当事人查点清楚，制作并当场交付证据保全决定书。必要时，应当对采取证据保全措施的证据进行拍照或者对采取证据保全的过程进行录像。证据保全决定书应当载明下列事项：

……

（三）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

……”

广东省司法厅微信公众号“广东司法行政”2020年8月7日发布的《法治广东丨广东省司法厅发布15件行政执法典型案例》，其中第十一个案例“XX机动车驾驶员培训有限公司行政处罚案”明确指出存在的问题：“证据先行登记保存未告知救济途径。证据先行登记保存属于行政强制措施，行政机关采取先行证据登记保存的，应当依法告知相对人救济途径”。因此，在其编制的《广东省行政执法流程与执法文书范本（2021年版）》中先行登记保存证据的执法文书样式，就有告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容。

三、证据先行登记保存与查封、扣押的区别   

“作为一种证据收集和保全措施，先行登记保存的对象可能与查封、扣押的对象存在一定的重叠现象，如针对假冒伪劣等非法物品，可以作为违法行为的物证先行登记保存，也可以直接采取扣押的行政强制措施限制当事人使用和处分。但二者的区别还是比较明显的，一个是行政执法环节的证据程序规则，一个是行政执法过程中的独立的行政强制措施。”[33]

“虽然证据先行登记保存和查封扣押的强制措施都可以实现防止证据损毁的目的，但两者的实施方式是不同的。证据先行登记保存中，在实施方式上，先行登记保存是由执法人员对证据进行现场清点，造册登记，交由当事人共同签名确认并当场交付先行登记保存通知书，同时将证据就地保存。在此期间当事人不得损毁、销毁或者转移证据。这种控制方式是行政机关向当事人施加了保管义务，但实质上并没有影响当事人对证据的占有权。而行政强制措施则是对与违法行为相关的财物实施暂时性控制，包括查封或者扣押等，这种控制方式直接影响到当事人对涉案财物的占有权。”[34]

“第一，实施主体和依据不同。先行登记保存是《行政处罚法》设定的行政强制措施，对具有行政执法权的行政机关普遍授权，享有该项行政强制权的范围较大。……而查封、扣押一般需要法律法规的专门授权，并不是所有的行政机关都享有查封、扣押权限……。第二，实施目的不同。先行登记保存的目的限于收集证据时使用。而查封、扣押的目的，则不限于证据保全，还包括制止违法行为发生、控制危险扩大、保障行政决定得到有效作出，或者保障行政决定得到有效执行。第三，实施对象不同。查封、扣押的对象是场所、设施或者财物。先行登记保存的对象，《行政处罚法》没有明确规定，但其将'抽样取证’与'先行登记保存’同时规定的情况，可以解释先行登记保存的对象不包括不动产。……第四，实施期限不同。结合《行政强制法》第六十九条，先行登记保存的实施期限是7个工作日，而且不能延长。……查封、扣押的一般期限不得超过30个自然日……”[35]

“这类'登记保存’措施，……因而属于行政强制措施无疑。关于属于行政强制措施中的哪个类别，作者认为，如果是'就地’保存的，属于'查封’措施；如果是'异地’保存的，就属于'扣押’措施，因而不属于'其他行政强制措施’，因为查封和扣押都可针对'财物’”。[36]

  四、证据先行登记保存，由谁保存？ 

全国人大网站上有关行政处罚法的“法律问答和释义”认为:“抽样取证和登记保存都是行政处罚法赋予行政机关在进行调查时，可以采取的行政措施。……登记保存措施，是指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的物证当场登记造册，暂时先予封存固定，责令当事人妥为保管，不得动用、转移、损毁或者隐匿，等待行政机关进一步的调查和作出处理决定。”[37]

财政部《财政部门证据先行登记保存办法》第十条：“先行登记保存的证据应当加封财政部门证据先行登记保存封条，由被检查人就地保存。

财政部门认为先行登记保存的证据确需移至他处保存的，可以决定异地保存，并指定专门机构或专人予以保管，发生的保管费用由财政部门负担。”

西安市人民政府办公厅关于印发实施《中华人民共和国行政处罚法》若干具体问题规定的通知[安政办发(2001)139号]规定：“鉴于无照经营活动流动性大，其违法经营的商品和工具不当场采取措施，事后难以执行的特点，有关执法部门在查处无照经营违法行为时，可依据《行政处罚法》第37条第2款规定，对其违法经营的物品和工具作出'先行登记保存的决定’，并实行异地保存。”“登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的，可以异地保存。”

    笔者认为，证据先行登记保存通常由行政相对人保存，但不排除特殊情况下异地由其他人保存。

五、证据先行登记保存的操作方法   

“'保存’的实质意义不同于调查取证，也不同于诉讼保全中的'保全’，其仅是对证据在物理上的限制性措施，更侧重于'保持原样’，并不涉及对其实质内容的固定、分析、提取等。”[38]笔者对此表示认同。

“具体操作中，对书证的保存，主要采取复制的方法；对物证的保存，采取摄像、录像、复制、进行勘验制作勘验笔录或者保存原物等方法；对视听资料的保存，主要采取翻录的方法；对证人证言的保存，主要采取及时询问并制作询问笔录或进行录音，或者由证人自行书写证言等方法。”[39]笔者认为，这种操作是调查取证，而不是登记保存。不能将登记保存与调查取证混为一谈。

    笔者认为，就字面意思而言，证据先行登记保存只有“登记”和“保存”两个行为，不涉及具体取证行为，因此，那些认为采取复制、摄像、录像、翻录等等方法的，属于调查取证，而非证据先行登记保存的操作内容。

六、证据先行登记保存的标的物  

“先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征。且证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的。证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，方可进行证据先行登记保存。如果可采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不得采取先行登记保存这一方法。”该文同时认为，某公路管理站将未经批准非法砍伐公路设施的小货车予以登记保存，属于“保存对象错误，方法明显不当。”[40]

“先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必然具有客观性、关联性和合法性三个基本特征，它必须与违法行为有直接必然联系的。但行政机关在执法过程中，往往不注意这一点，如城管执法部门在查处违反市容管理乱贴手机广告案时，对与违法行为毫无关联的手机实施先行登记保存，违背证据关联性的原则要求，从而引起矛盾纠纷和行政诉讼，造成被动局面。”[41]

七、证据先行登记保存的后续处理  

“关于先行登记保存后财物的处理、适用解除的情形等，行政机关应当按照《行政强制法》第二十七条、第二十八条的规定处理。”[42]

“这里的处理决定应该是指执法机关针对这些被先行登记保存的证据作出的处理决定，即这些证据是否可以用来支持行政机关作出后续处罚决定，而不是对行政管理相对人财产或整个案件做出的处理决定。”[43]

“从先行登记保存的性质来说，它的后续处理方式主要有以下几种：第一，通过证据审查，行为人的行为构成违法或者犯罪，先行登记保存的证据就要视案件性质不同分别转化为行政案件或者刑事案件中的扣押措施，即立案后对仍有必要保存的证据原物、原件，以及有财产价值的涉案物品，可以转入扣押。无财产价值的，扣押后进入卷宗不再发还或者处理，有财产价值的，扣押时限可以直到行政处罚决定做出，也可以根据案情提前处理；第二，通过证据审查，发现不构成违法犯罪的，应当于七日内解除登记保存，返还扣押物，逾期证据登记保存措施自然解除”。[44]

“登记保存后应积极采取其他形式(如记录、复制、拍照、录像等)固定证据，证据在7日内得到有效固定后，应当及时解除先行登记保存，此为一种行政处理决定。当然，7日内发现证据与案情无关无需继续使用的，也应解除先行登记保存。如果在7日内发现证据本身具有危害，案情程度发生了变化，需要进一步调查或检验，不宜解除封存状态但7日内无法作出对产品的最终处理决定的，应解除先行登记保存转做查封扣押决定，按查封扣押程序处理，在查封扣押法定期间内作出对产品的最终处理决定，此为第一种处理决定。转换措施之后的处理决定(如没收、销毁、解除查封扣押)则不再属于对先行登记保存措施的处理决定范畴。”[45]

对此，一些部门规章有相应规定，如：

《市场监督管理行政处罚程序规定》第三十五条规定：“对于先行登记保存的证据，应当在七个工作日内采取以下措施：

    （一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；

（二）需要检测、检验、检疫、鉴定的，送交检测、检验、检疫、鉴定；

（三）依据有关法律、法规规定可以采取查封、扣押等行政强制措施的，决定采取行政强制措施；

（四）违法事实成立，应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；

（五）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。”

《交通运输行政执法程序规定》第四十五条规定：“对先行登记保存的证据，执法部门应当于先行登记保存之日起七日内采取以下措施：

（一）及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施，不再需要采取登记保存措施的，及时解除登记保存措施，并作出《解除证据登记保存决定书》；

（二）需要鉴定的，及时送交有关部门鉴定；

（三）违法事实成立，应当依法予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；”

《农业行政处罚程序规定》第四十四条规定：“农业行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当自采取登记保存之日起七日内作出下列处理决定并送达当事人：

（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；

（二）需要进行技术检测、检验、鉴定、评估、认定的，送交有关机构检测、检验、鉴定、评估、认定；

（三）对依法应予没收的物品，依照法定程序处理；

（四）对依法应当由有关部门处理的，移交有关部门；

（五）为防止损害公共利益，需要销毁或者无害化处理的，依法进行处理；

（六）不需要继续登记保存的，解除先行登记保存。”

八、登记保存到期后当事人拒绝领回，如何处理 

一些被采取证据登记保全的行政相对人出于种种考虑，会拒绝前往指定地点领回物品，或者所有权人不明，造成保存超期，甚至最终无人认领。如，《岳阳市城市管理和综合执法局先行登记保存物品处理公告》载明：“现请2020年6月1日以前被我局实施先行登记保存物品（清单附后）的物主在2020年8月28日前携带《证据先行登记保存通知书》到岳阳市城市管理综合行政执法支队接受处理。逾期未处理的，我局将按相关规定视为无人认领的物品，依法进行处置。”[46]

对此，笔者建议，执法机关在采取证据先行登记保存时，应当要求相对人填写《送达地址确认书》，或者在询问笔录中载明送达地址、联系电话。如在作出行政处罚决定后仍有未取回的，可以参照《行政强制法》第四十六条第三款“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。”的规定予以处理。

九、其它意见建议

（一）在行政强制法出台和行政处罚法多次修订的过程中，立法上未能明确证据先行登记保存与行政强制措施的关系，导致争议至今仍存在。

（二）鉴于登记保存时限过短，且未明确检验、检测、检疫、技术鉴定等时间是否可以扣除，导致适用存在较多法律风险，使用频率越来越低。建议执法机关以使用查封、扣押等行政强制措施为原则，以证据登记保全作为例外、补充。

（三）证据登记保存可能具有紧迫性，有时难以及时取得负责人的批准，应当规定可以事后再取得负责人批准。

注释：

[1]全国人大常委会法制工作委员会编写：《<中华人民共和国行政强制法>释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第430页。

[2]袁雪石著：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年6月第1版，第317页。

[3]胡建淼：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年8月版，第360页-361页。

[4]李洪雷主编：《中华人民共和国行政处罚法评注》，中国法制出版社2021年4月第1版，第387页。

[5]王贵松：《登记保存的合法性判断》，载《中国工商报》2012年3月27日，第3版。

[6]林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年8月版。

[7]何永红、郑培玮：《先行登记保存行为的合法性认定—网购书被查案的规范分析》，载《浙江社会科学》2018年第4期，第48页。

[8]筱永：《论药品监管中的先行登记保存》，载《证据科学》2015年第23卷（第6期），第724页、725页。

[9]江必新、夏道虎主编：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年2月第1版，第190页。

[10]于学信（寿光市人民法院）：《“证据先行登记保存”和“暂扣”作为行政强制措施的若干问题》，载《山东审判》2012年第6期，第95页。

[11]马天跃（江苏省如皋市人民法院）：《公路管理站能否将小型货车作为证据先行登记保存》，载《人民法院报》2017 年10 月11 日，第6 版。

[12] 王惠奕（广东省深圳市中级人民法院）：《立案调查并顺延先行登记保存期限构成行政处罚程序违法》，载《人民法院报》2015 年9 月16 日第006 版。

[13] 朱美君（江苏省淮安市涟水县人民检察院）：《浅议行政处罚法中证据先行登记保存制度》，载《职工法律天地》 2018 年第 12 期，第59页。

[14] 孙百昌著：《市场监督管理疑难问题解答（2020）》，中国工商出版社2020年4月第1版，第30页。

[15] 刘军：《<行政强制法>出台背景下先行登记保存的性质与操作实务再探》，载《中国工商管理研究》2011年第9期，第7页。

[16] 贺浩：《筒析先行登记保存行为》，载《法制与经济》2015年第4期，第40页。

[17] 郭宇华：《论药品监督执法中“先行登记保存”与“查封、扣押”的有关问题》，载《广东药学》2004年第4期，第71页。

[18] 邱海明：《浅谈先行登记保存法律风险及防控措施》，载《广西烟草》 2015年第12期，第49页。

[19] 孟凯：《浅谈先行登记保存和行政强制措施》，载《城市管理与科技》2014年第5期，第61页。

[20] 庄栋凯：《浅析查封扣押与先行登记保存后的行政处理决定》，载《中国食品药品监管》2012年第2期，第25页。

[21] 杨苹：《浅析证据先行登记保存的性质》，载《工商行政管理》2013年第13期，第51页。

[22] 黄曙光、顾小燕：《先行登记保存措施的非强制性释疑》，载《中国工商管理研究》2013年第6期，第33页。

[23] 吴亚东、杨鑫：《浅议烟草专卖行政执法中先行登记保存的风险及防控》，载《法制与社会》2015年31期，第263页。

[24] 代丽：《药监领域先行登记保存与查封、扣押有何区别》，载《中国医药报》2021 年3 月24 日，第003 版。

[25] 胡建淼：《对“证据保存”可以单独起诉还是并入“行政处罚”起诉？》微信公众号“法治咖啡屋”， 2022年7月22日。

[26] 李洪雷主编：《中华人民共和国行政处罚法评注》，中国法制出版社2021年4月第1版，第392页。

[27] 张弘、魏磊：《论“先行登记保存”不可诉性》，载《行政法学研究》２００６年第３期，第100页。

[28] 江必新主编：《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》，人民法院出版社2011年第1版。

[29] 人民法院出版社编：《司法解释理解与适用全集.行政诉讼、国家赔偿卷1》，人民法院出版社2019年8月版，第584-585页。

[30] 江必新、夏道虎主编：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年2月第1版，第190页。

[31] 于学信：《“证据先行登记保存”和“暂扣”作为行政强制措施的若干问题》，载《山东审判》2012年第6期，第94页。

[32] 姜玲、李向阳、付国华：《先行登记保存的合法性审查》，载《人民司法》2008年第24期，第103页。

[33] 人民法院出版社编：《司法解释理解与适用全集.行政诉讼、国家赔偿卷1》，人民法院出版社2019年8月版，第584-585页。

[34] 最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政裁判要旨及评述（第一卷）》，人民法院出版社2019年9月版，第245页。

[35] 袁雪石著：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年6月第1版，第318页。

[36] 胡建淼著：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年8月第4版，第360-361页。

[37] “中国人大网”，网址http://www.npc.gov.cn/npc/c2384/200204/859f41d7b2824b378c76cf5bbd544445.shtml。

[38] 江必新、夏道虎主编：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年2月第1版，第188-189页。

[39] 王茂华：《行政处罚先行登记保存浅议》，载《城市管理》2003年第7期，第24页。

[40] 马天跃：《公路管理站能否将小型货车作为证据先行登记保存》，载《人民法院报》2017 年10 月11 日第6 版。

[41] 周吉亮：《行政机关实施证据先行登记保存中的问题及对策》，载“中国法院网”，网址https://www.chinacourt.org/article/detail/2007/06/id/253731.shtml。

[42] 袁雪石著：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年6月第1版，第319页。

[43] 李筱永：《论药品监管中的先行登记保存》，载《证据科学》2015年第23卷（第6期），第727页。

[44] 张志平：《对“先行登记保存”规定及遁用的释读》，载《森林公安》2010年第5期，第22页。

[45] 庄栋凯：《浅析查封扣押与先行登记保存后的行政处理决定》，载《中国食品药品监管》2012年第2期，第25页。

[46] “岳阳市人民政府”官网，网址http://www./web/2570/2586/2971/2972/content_1728948.html