01 (一)、立法精神方面,对旧版《行政处罚法》可参考中国人大网(www.npc.gov.cn)的“法律问答与释义”中“行政处罚法问答—行政处罚的决定—行政机关应当如何实施抽样取证和登记保存措施?”的问答,早在2002年4月18日就已明确解释过,“抽样取证和登记保存都是行政处罚法赋予行政机关在进行调查时,可以采取的行政措施”,后面还专门细化解释“ 登记保存措施是一种带有强制性的行政措施,应当严格依法实施:1.行政机关必须是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,才可以采取登记保存措施;2.行政机关采取登记保存措施,必须经行政机关负责人的批准;3.对当事人与行政处罚案件的物证无关的物品,不能对其登记保存;4.采取登记保存措施后,行政机关必须在7日内作出处理决定,否则,逾期登记保存措施自行解除”。把该解释与《行政强制法》条文对比,可见“先行登记保存”完全符合后者对“行政强制措施”的定义,即“行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。 (二)、学理解释方面,全国人大常委会法工委2011年7月集体编著出版的《中华人民共和国行政强制法释义》(主编:信春鹰,法律出版社)第34页关于“五、其他行政强制措施”的解释中,明确提出“这是一个兜底性的规定。因为除了上述四类行政强制措施外,还有不少强制措施没有完全列举。如《行政处罚法》第三十七条规定的‘登记保存’…”,而且后面还专门说明了立法过程中对“其他行政强制措施”表述的各种意见和最终的权衡考量。另外还有两本同期出版,由人大法工委行政法室编著,乔晓阳主编的《行政强制法解读》(中国法制出版社),和应松年、刘莘主编的《行政强制法条文释义与案例适用》(中国市场出版社)均持相同观点。可见在参与立法者所作的学理解释中,认可“先行登记保存”属行政强制措施的应该算是主流观点。 (三)、司法判例方面,笔者使用“登记保存”和“行政强制措施”作为关键字在“中国裁判文书网”进行了查询,查询结果涉及各类行政案件数百篇,然后选择部分法院层级较高和涉及市场监管业务的逐篇查阅。发现认可“先行登记保存”为行政强制措施的观点占优(搜索所限,不一定准确),例如(2019)最高法行再31号再审行政判决书末页引用的“相关法律、司法解释条文”中包括“7.《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条(现已修订为第54条),‘办理行政案件时,可以依法采取下列行政强制措施:(一)对物品、设施、场所采取扣押、扣留、临时查封、查封、先行登记保存、抽样取证等强制措施’”;(2018)粤71行终964号二审判决书写到“XX执法局对涉案皮包进行证据先行登记保存,表明被诉行政行为并不只是为了收集证据,还具有制止违法行为、避免危害发生的目的。由此可见,本案中XX执法局的被诉行政行为已经超出了证据先行登记保存的范畴,应当视为行政强制措施”;(2017)湘0304行初62号一审判决书中写到“(被告)有权对原告驾驶的湘CX2539号车辆进行证据先行登记保存。由于证据先行登记保存属行政强制措施,执法程序应符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定”;(2013)郑行终字第95号二审判决书写到“由于登记保存属于行政强制措施的一种,且已经实施完毕,显然无法撤销…”。 但也有不认可属于强制措施甚至坚持“登记保存”不可诉的判决,例如(2020)吉行再12号再审行政裁定书中就写到“先行登记保存属于证据收集和保全行为,而非行政强制措施,其是一种执法手段,是行政行为中的一个环节,不是最终的处理结果”;(2019)渝02行终26号二审行政裁定书更是“经过分析行政机关采取的是先行登记保存证据行为,而没有扣押XX财物的动意。虽然登记保存证据行为对XX行使权利造成一定影响,但其仅是XX安监局作出行政处罚决定的一个过程性行为,不具有可诉性”。 02 《行政处罚法》第37条第2款只规定了“经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定”,这里的“七日”就被通俗理解成了“先行登记保存”强制措施的期限,但不论是法条本身,还是全国人大网站的“行政处罚法”问答,或者相关批复解释中,笔者暂时都没有查到“七日”到底是工作日还是自然日,起止时间应该如何计算。按照“先行登记保存”实际效力来说,其设定的期限是对相对人财物所有权的限制或暂时剥夺,理应从宽把握,所以按照常规理解应该以“7个自然日”为宜。但从另一个角度来说,前述观点既然已经可以认定“先行登记保存”属于《行政强制法》第9条所列的“其他行政强制措施”,那么期限也应遵循《行政强制法》的规定,该法第69条明确写到“本法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节假日”,据此登记保存期限理应是“7个工作日”才对。 为了弄清现状,笔者查询了包括公安、市监、农业、商务、环保、建设、交通、民政、烟草、通信、邮政、文物在内的多家行政部门、现行有效的行政处罚程序规定(办法),发现基本都是照搬《行政处罚法》第37条原文、简单表述为“七日”而没有明确是工作日还是自然日,虽然有些部门在规定中区分了“日”和“工作日”的概念(个别条款专门用“工作日”表述),但对于“先行登记保存”则只写到“七日”。但笔者发现三个部门有点特殊,原环保部2010年第8号令《环境行政处罚办法》第39条明确规定“对于先行登记保存的证据,应当在7个工作日内采取以下措施:…,超过7个工作日未作出处理决定的,先行登记保存措施自动解除”,使用了符合《行政强制法》规定的“工作日”表述;民政部2012年第44号令《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》第43条附则规定“本规定有关期间的规定,除注明工作日外,按自然日计算”,结合其登记保存期限为7日的表述,可以看出期限明确规定为“7个自然日”;农业农村部2019年10月发布的《农业行政处罚程序规定(修订草案征求意见稿)》第45条本来写法是“农业行政处罚机关对先行登记保存的证据,应当在七个工作日内作出下列处理决定并告知当事人”,但2020年1月正式发布时(1号令)又变回了“七日”。可见目前各行政执法机关对此项界定尚未形成普遍共识,不过对于“起止时间”的计算方法,包括《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》在内的多份规定已基本统一,即“期间以时、日、月计算,期间开始的时或者日不计算在内,期间届满的最后一日为法定节假日的,以法定节假日后的第一日为期间届满的日期 ”。 另外,笔者还查阅了2020年7月中国人大网站发布、面向社会征求意见的的《行政处罚法(修订草案)》,修订后的草案第52条关于“先行登记保存”的表述与旧版相比一字不改,但草案附则部分关于期限专门增加了一条即第80条,“本法中‘二日’、‘三日’、‘五日’、‘七日’的规定是指工作日,不含法定节假日”,据此已将“先行登记保存”的期限与《行政强制法》保持一致。如果此条顺利修订通过,那么今后关于“先行登记保存”的属性、期限的争议大致应该可“定纷止争”了。 小贴士: 面对越来越复杂的市场监管领域,你是否需要免费的市场监管相关资料?你是否需要免费的市场监管视频培训课程? 如果你需要,可以关注我们产品可靠性报告公众号,即可获得。 更多资讯: ▲点击图片即可了解▲ ▲点击图片即可了解▲ ▲点击图片即可了解▲ 作者:本刊智库专家团专家 孔迪 编辑:产品可靠性报告 图片:网络 申明:本刊独家首发文章,文章不代表平台立场、也不具有法定效力,仅供交流学习,原创作品,转载请联系本刊,谢谢! 本期主编:李俊 《产品可靠性报告》是国家市场监管总局主管,中国质量报刊社主办,在国内外公开发行的国家一级期刊;我们将围绕汽车及周边产品、10类重点消费品及民生关切度高的消费品为消费者的购买决策提供参考,为行业扶优治劣提供有力依据。 |
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