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孙群郎
内容提要 20世纪70年代，美国兴起了以限制大都市区蔓延为目的的增长管理运动。90年代，该运动发展成一场内容更加广泛的精明增长运动。1997年，马里兰州议会通过了《精明增长和邻里保护总决议》，核心为“优先资助区法”和“乡村遗产法”。马里兰州精明增长政策的最大特征是以激励机制为主。这既不同于加州自下而上的分散的增长管理政策，也不同于俄勒冈州自上而下的具有强制力的增长管理政策，属于第三条道路。这一特征的优点在于减少了地方政府的抵制，但不足是缺乏强制性的管制机制，政策不能得到有力的贯彻执行，导致其效果大打折扣。 关键词 马里兰州 大都市区 精明增长 激励机制 当代美国马里兰州的快速发展和大都市区的低密度蔓延，导致了一系列严重的经济、社会和生态问题的产生。于是，该州于1997年通过了美国历史上第一个以“精明增长”命名的增长管理法规，开启了该州的精明增长历程。该州吸取了此前美国其他一些州增长管理的经验教训，既不采用加州那种全州没有统一性综合立法、自下而上的增长管理模式，也竭力避免俄勒冈州那种具有强制性的、自上而下的高度集权式增长管理模式，而是采取了一种以激励机制为主的精明增长管理模式。这种新的增长模式立即引起了有关部门和学者的高度关注和称赞，但实践证明，这一模式也存在一定的弊端。 一、美国精明增长运动的兴起 当代美国城市发展最显著的特征之一就是大都市区的低密度蔓延。由于美国经济的繁荣、交通通信技术的进步、经济结构的转型、联邦交通和住宅政策的引导、中心城市环境的恶化以及种族矛盾的激化等多种因素的推动，美国城市人口大规模向郊区搬迁，城市结构发生了巨大的变化，郊区代替中心城市成为大都市区发展的主体。与此同时，美国郊区的开发模式和居住模式呈现出低密度蔓延的特征，从而导致大都市区的空间规模急剧膨胀，引发了一系列经济、社会和生态方面的严重后果。比如，中心城市的衰落、环境的恶化、能源的消耗、开放空间和农田的缩减、交通拥堵、种族隔离、基础设施的浪费、财政负担的加重和生活质量的下降等。于是，从20世纪60年代末70年代初开始，美国人的增长伦理发生了巨大转变，不再把土地仅仅看作一种商品和发财的工具，而是认识到土地是一种稀缺资源，各种土地利用是相互影响的，自然界是一个互相联系的整体。这一转变被称为“静悄悄的土地利用革命”。由此，增长管理运动应运而生。许多地方、区域和州政府纷纷制定和实施了增长管理政策，联邦政府也采取了相应的措施予以支持。 增长管理运动发展至20世纪90年代后期，就演变为精明增长运动。有的学者将增长管理与精明增长统称为广义的精明增长。美国学者约翰·德格罗夫（John Degrove）将这一演变过程分为三个阶段：第一阶段为20世纪70年代，有7个州制定了增长管理法规，以全州范围或特定区域内的土地开发管制为基础，要求州、区域和地方政府采取行动，避免无序开发造成的负面影响。环境和生活质量问题是这一时期关注的核心问题。第二阶段为20世纪80年代至90年代初期，制定和实施增长管理政策的州迅速增加，出现了“增长管理热”，而且“增长管理”一词正式明确地出现在一些州的相关立法中。这一阶段的特点是由强调对增长进行控制演变为对增长进行规划，关注的焦点不仅仅是环境和生活质量问题，而是几乎囊括了所有的经济、环境和社会问题，更加注重经济发展和环境保护之间的平衡。第三阶段始于20世纪90年代中后期，又称“转向精明增长”时期，完成了从控制增长到顺应增长和综合治理的转变。全州范围的政策除了土地利用管制、城市增长边界以及要求地方政府制定综合规划等方面以外，还特别强调中心城市和旧社区的振兴问题，强调修改分区制，以促进紧凑发展和充实旧城、统筹协调州各部门及其精明增长政策，改善资本投资以符合可持续发展等方面。 “精明增长”的概念最早出现于20世纪90年代初，然而迄今，学术界和相关组织机构对其的界定并不统一。最简洁并全面的定义是“一种服务于经济、社区和环境的发展模式。它提供了一个框架，以使社区能够做出明智的决策，从而确定有关增长的方式和位置。精明增长使社区有可能选择支持经济发展和就业的增长方式；创造拥有住宅、商业和交通等方面多种选择的活力旺盛的邻里；建立能够为家庭生活提供一个清洁环境的健康社区。”同样，关于精明增长的原则，最广为接受的是1996年美国规划协会（American Planning Association）提出的十大原则：第一，混合型的土地利用模式；第二，采用紧凑的建筑设计；第三，创造多样的住宅机会和选择；第四，建造便于步行的邻里；第五，创造具有鲜明场所感的社区；第六，保护开放空间、农田、自然景观和重要的环境区域；第七，将开发活动导向现有社区；第八，提供多样化的交通选择；第九，使开发决策具有可预测性、公平性和成本高效性；第十，鼓励社区和利益相关者在开发决策中的合作。 为了贯彻精明增长的十大原则，实现其发展目标，国际城市-县管理协会、美国环保署和精明增长网站发布了一系列文件。其中，2002年1月公布的第四个文件《转向精明增长：实施策略100条》产生了极大的反响。该文件介绍了实施精明增长的100条政策措施和技术手段，包括正式的立法和行政措施，以及一些非正式的方法、规划和计划等。随后，这些机构又出台了《转向精明增长第二卷——新增实施策略100条》。对精明增长运动产生重大影响的另一文件是《精明增长立法指南——应对形势变化的规划与管理的立法范本》，该文件为精明增长法规的制定提供了立法样本。1997年，马里兰州通过了美国第一个“精明增长”法规，并迅速成为各州制定精明增长法规的范本。 二、马里兰州走向精明增长之路
与美国其他地区一样，马里兰州的高速增长和大都市区的低密度蔓延同样引发了严重的经济、社会和生态问题。1970年至1996年间，该州人口由400万增至500万。郊区人口增长更快，该州最大城市巴尔的摩的郊区人口同期增加了67%，首都华盛顿的郊区人口增加了72%。随着郊区的繁荣发展，旧城镇和内层郊区的人口不断流失，社区衰败严重。郊区的低密度蔓延吞噬了大量土地，仅20世纪80年代，华盛顿大都市区就丧失了85,414公顷的林地、湿地、农田和荒地。郊区的低密度蔓延导致了通勤距离的延长，该州居民每年的行车里程从1970年的1，200万英里增加到1990年的2,800万英里。交通流量和尾气排放量剧增，造成了严重的空气污染，巴尔的摩大都市区和附近各县被评为“重污染区”，华盛顿大都市区及其附近各县更是“严重污染区”。水源污染也很严重，根据马里兰大学2002年的材料，切萨皮克湾仅有1/3的水质达标，马里兰州仅有36%的河流、43%的湖泊和池塘能够满足供水要求。此外，还存在交通拥堵、基础设施严重滞后、纳税人的税收负担加重等问题。 上述问题引起了该州官员的警觉。1973年，州长马文·曼德尔（Marvin Mandel）在州情咨文中指出，有序和平衡的增长不仅是该州的愿景，也是该州未来的根本所在。随着增长管理运动的兴起，20世纪60年代到80年代，马里兰州也制定了一系列增长管理法规和举措，主要分为两种：第一种是关于自然和资源保护的措施。1967年，该州成立了“马里兰环境信托基金”，用以保护自然景观、自然环境和文化特征。1969年，该州制订了“开放空间计划”，为公众建立户外休闲的开放空间。1974年，州议会制定了全州性的土地利用法，扩大了该州规划部的责任，第一次实施“州重点关注地区”的计划，授予州政府干预地方土地利用决策的权力。1977年，马里兰州制订了农田保护计划，以保护农田和林地。1989年，马里兰州政府授权地方政府保护不受潮汐影响的湿地。 第二种是关于防止水土流失和水体污染的措施，尤其是对切萨皮克湾地区的环境保护。1973年制定的“海岸侵蚀控制计划”，旨在保护切萨皮克湾流域免受侵蚀。1982年，该州制定了暴雨径流管理法，规定在新的开发区进行暴雨径流的定点处理，以防止非点源污染。1984年，该州出台了切萨皮克湾重点地区保护计划，将切萨皮克湾流域的土地开发活动限制在距离海岸线1000米以外的地方。1983年，马里兰州与弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、哥伦比亚特区和美国环保署签署了《切萨皮克湾协议》（Chesapeake Bay Agreement），承认了大都市区人口增长、开发模式与切萨皮克湾环境恶化方面的关联。马里兰州还建立了一个“2020年研究小组”（the Year 2020 Panel），针对这一问题展开专项研究，制定了一系列评估标准，以监督该州环境政策的改进。该小组在1988年提交的研究报告中提出了一系列愿景和行动政策，以纠正该州和大都市区缺少增长管理和规划问题。在谢弗（William D.Schaefer）州长的领导下，以该小组的建议为基础草拟了一份马里兰州增长管理法案，要求成立一个州级委员会，负责评估直到2020年的增长所产生的影响问题，但该法案在1991年州议会中并未通过。总体而言，这一时期该州的增长管理举措具有零散性和狭隘性的特点，关注的重点仅为资源保护和环境保护，不具有全面性和综合性，效果差强人意。 进入20世纪90年代，马里兰州的增长管理政策有了一个新的飞跃，显著标志就是1992年《经济增长、资源保护和规划法》的通过。这是该州第一个全州范围的增长管理法规，它确立了一个政策框架，列举了七项发展愿景，以指导州政府机构、地方政府和私人开发商的开发活动。这7项发展愿景是：第一，将开发活动集中在适宜的地区；第二，保护敏感地区；第三，在乡村地区，增长应该指向现有的人口中心，并要保护资源；第四，切萨皮克湾和土地的管理应该成为一种普遍的伦理道德；第五，减少资源浪费；第六，为了实现前五项愿景，应该鼓励经济增长，简化管理机制；第七，制定详细的资金援助机制，以实现上述愿景。该增长法要求地方政府制定综合规划，并与上述愿景保持一致，且每6年修订一次。根据该法还成立了一个“经济增长、资源保护和规划委员会”，该委员会由17个成员组成，分别代表各个地区和利益集团，负责监督该法的执行，并向州长和州议会汇报工作。 然而，一些非政府机构、尤其是环保组织对该法提出了批评。比如，切萨皮克湾基金会（Chesapeake Bay Foundation）、清水行动组织（Clean WaterAction）和塞拉俱乐部（Sierra Club）等环保组织认为，该法仅仅提出了一些模糊的远景规划，缺少统一的标准、激励和实施机制，更严重的是，它缺乏强制力，规划委员会完全是咨询性质的。如果地方规划没有将远景规划目标整合到综合规划中，该委员会并没有处罚权力和手段。尽管如此，该法还是为1997年的精明增长法的制定奠定了基础。 1994年，帕里斯·N.格伦迪宁（Parris N.Glendening）当选为马里兰州州长。在当选州长之前，格伦迪宁曾在该州的乔治王子县连续12年担任行政长官，拥有丰富的从政经验。该县是华盛顿大都市区的一个郊区县，到20世纪70年代后期，蔓延式的开发开始吞噬该县大量的森林、湿地和农场，城市地区的人口却在减少，市容衰败。在格伦迪宁的领导下，该县政府于20世纪80年代实施了一些开创性的增长管理举措，将开发活动由乡村转向现有的社区或指定的增长地区，从而限制了蔓延式的开发。随后，该县还实施了大规模的城市复兴计划，将基础设施投资集中到首都环路以内陆区和美国一号高速公路沿线的成熟开发地区。该县还在指定的城市复兴区域实施了税收激励机制，鼓励在这些地区进行新的建筑或维修活动。这些增长管理措施为格伦迪宁就任州长后实施精明增长政策提供了宝贵的经验。 1996年，格伦迪宁州长发起了一场制定精明增长立法的运动。他发表了一系列公共演说，深入社区与选民进行广泛的接触，宣讲精明增长政策的内容及其必要性。比如，同年6月，在马里兰市政联盟的一次演说中，他宣布增长管理将是其政策日程的首要内容。演讲阐述了几个方面的重要问题：第一，城市再开发问题应该与资源和环境保护问题联系起来；第二，精明增长立法议案不会剥夺地方政府的土地利用决策权；第三，新立法议案的核心是激励机制，而非强制性措施；第四，精明增长立法不会建立新的官僚机构，而是通过调整现有政府机构的观念和行动来实现；第五，新政策将不增加税收；第六，政策的制定将通过广泛的民主参与程序进行。格伦迪宁的这次演讲，实际上是对广大选民的一种承诺，消除他们对新政策的疑虑和抵触心理，从而为新政策的制定奠定一个广泛的政治基础。在做完这些准备工作以后，马里兰州精明增长政策的制定程序正式启动了。 三、马里兰州《精明增长法》的制定
1996年5月，格伦迪宁任命了一个任务小组来着手精明增长法案的准备工作。在法案的形成过程中，非政府组织和民间人士同样发挥了积极作用，主要包括该州的市县联盟、企业界、建筑行业和教育界人士，尤其是切萨皮克湾基金会、全国历史古迹保护信托组织（National Trust for Historic Preservation）、美国农田保护信托组织（AmericanFarmland Trust）、全国土地信托联盟（the National Land Trust Alliance）等环保组织。在1997年州议会开会期间，这些组织和有关人士为了推动议案的通过，在选民和议员中广泛宣传，尤其是论证了精明增长政策与切萨皮克湾的保护之间的联系。 1997年，马里兰州议会一举通过了《精明增长和邻里保护总决议》（Smart Growth and Neighborhood Conservation Initiative，简称《精明增长法》）。该法的政策目标是“要抢在它们永久丧失之前，拯救我们尚存的最宝贵的自然资源；支持现有的社区和邻里，用州政府的资金维护那些已经存在基础设施或拟建基础设施的地区；节省纳税人数百万美元的税收，避免不必要的基础设施开支和导致蔓延的开发。”简单地说，该法有三个直接目标：第一，保护现有的自然资源；第二，将州政府的财政资金集中于已经存在或拟建基础设施的地区，从而维护现有的社区和邻里；第三，不进行不必要的基础设施投资，从而限制低密度的开发，同时节省纳税人的资金。 马里兰州的《精明增长法》包括五项单独的法规。第一个是《优先资助区法》（Priority Funding Areas Act），规定州政府将那些与增长相关的基建投资主要集中在现有的社区，或者州政府和地方政府划定将要进行开发的地区。该法的实质是利用州政府的基建投资对经济增长和开发活动的空间分布加以引导，从而限制大都市区的低密度蔓延。与增长相关的基建投资包括公路、给排水设施、经济发展援助、教育等方面的投资。优先资助区的划定方法包括两种，首先，将传统的人口中心作为优先资助区。它们包括该州所有157个有建制的自治市、巴尔的摩环路之内的地区、首都华盛顿的郊区，以及由州政府指定的再开发社区、企业区、遗产区（heritage areas）等。其次，该法还授权州内的23个县在以上地区之外划定优先资助区，但需要达到州确立的最低标准，比如必须已经拥有或地方政府即将提供给排水设施；新的住宅开发必须达到至少每英亩3.5套住宅的密度；必须与该县的长远发展规划相一致。该法规定，州政府每年至少有16.2亿美元的资金投入到优先资助区内，其中包括11亿美元投入交通系统，4.11亿美元投入住宅和社区开发，5,280万美元用于经济发展，5,150万美元用于环境保护。 值得注意的是，《优先资助区法》无权阻止地方政府在任何位置的开发活动。如果各县划定的优先资助区不符合该法规定的条件，或土地开发活动没有位于县政府划定的优先资助区之内，州政府无权阻止地方政府在这些地区的开发活动。州政府的权力仅仅是不给予这些开发活动财政上的资助，开发商和地方政府要依靠自己解决基础设施建设等问题。可见，马里兰州的精明增长政策比较侧重引导性而非强制性。 第二个法规是《乡村遗产法》（Rural Legacy Act）。该法与《优先资助区法》是马里兰州精明增长政策的两个核心法规。《优先资助区法》是采取间接方法，通过限制蔓延式开发来保护乡村的农田、林地、自然和文化资源；《乡村遗产法》则是采取直接行动，通过购买地役权和开发权，永久性地保护这些宝贵的资源。《乡村遗产法》得到了国家环保署和相关农业组织的支持，其目标是到2011年将该州的20万英亩自然土地永久性地保护起来。该法还将与马里兰州其他土地保护计划协调进行，比如“农田保护计划”和“开放空间保护计划”。资金来源是地产交易税的一部分和发行州债券。1998年至2002年拨款数额为7，130万美元。该法由“乡村遗产委员会”负责执行。这是一个自下而上的保护计划，由地产主自愿地向地方政府或土地信托机构提出申请，出售土地的开发权和地役权，再由后两者向州政府申请保护资金。 其他三个法规都是为了支持《优先资助区法》中的城市再开发计划而制定的。其一是《棕地再开发计划》（Brownfield-Voluntary Cleanup and Revitalization Program）。根据美国环保署1997年的定义，棕地就是“被抛弃的、闲置的，或低度利用的工业或商业场地，由于真实的或假想的环境污染而使其发展或再开发变得复杂化。”该计划是鼓励对内城地区的棕地进行清理和工商业再开发活动。那些没有产生棕地的工商企业如果购买了棕地进行清理开发，可以享受税收方面的优惠。棕地再开发可以重新利用城市废弃地，减少郊区开发，保护农田和开放空间，创造就业，增加税收等。其二是《创造就业税收优惠法》（Job Creation Tax Credit），鼓励企业在优先资助区内创业，如果创造的新就业职位超过25个，州政府将给予奖励。其三是《居住接近就业示范计划》（Live Near Your Work Demonstration Program），在私人企业或公共用人单位、州政府和自治市之间建立合作关系。如果就业人员在他们的就业地点附近购买住宅，尤其是在衰败的社区，上述三个机构将分别给予1，000美元购房补贴。1998年10月1日，马里兰州的精明增长计划正式实施，并在随后的几年里取得一定的成果。 除了上述五项精明增长法规以外，马里兰州议会不断通过新的立法推动或维护精明增长政策的执行。2000年，州议会制定了《预留地标准和混合利用开发法》和《全州建筑复原法》，并在马里兰大学成立了“精明增长研究与教育国家中心”。2001年，制订了社区保护计划，为地方复原计划提供弹性资助；同年，还成立了直接受州长办公室领导的马里兰州精明增长办公室，负责对全州各部门的精明增长活动进行评估等。 四、马里兰州精明增长计划的实施与效果 马里兰州政府与地方政府密切合作，在州政府190亿美元的总拨款中，每年拨款20亿美元投放于优先资助区，用于交通、住宅、经济发展和环境改进。此外，格伦迪宁州长还于1998年发布行政命令，要求该州各部门将精明增长计划以外的一些灵活资金用于优先资助区，尤其是旧城区的再开发，地方政府如果接受州政府的援助资金，也必须遵守这一命令。在该命令的推动之下，州政府决定将马里兰大学的一个新校园安置在黑格斯敦市中心区一个经过整修的百货大楼之中，而不是建立在郊区的农田之上。同样，托尔伯特县政府将其社会服务部的新办公地点安置在县治伊斯顿市中心一个翻修的大楼里，而不是按原计划安置在该市的飞机场附近。马克·韦斯博士（Dr.Marc A.Weiss）写道：“正是整个州政府各部门之间以及州政府和地方政府之间的这种密切合作，才是精明增长和邻里保护法的真正创新的核心所在。” 教育投资是引导区位开发的一个重要杠杆。马里兰州政府对公共学校的投资占该州公共学校建筑投资的一半以上，因而对公共学校的空间分布具有重大影响。在格伦迪宁就任州长之前的9年间，州政府对旧社区中旧学校的维护费用仅占38%，即使在格伦迪宁就任州长的1995年，这一比例也只有43%，而大部分教育经费被投入到郊区的新学校。为了使自己的孩子在最好的学校就读，许多家庭纷纷从旧社区迁入郊区，从而导致了郊区的低密度蔓延。在格伦迪宁州长的指导下，旧学校的投资迅速增加，到2000年财政年度，州政府将84%的教育经费投入到旧社区校舍的建设和维修之中，并将该州的学校建设预算提高了两倍。这一变化是该州精明增长计划获奖的重要原因之一，因为这种政策的转变增强了旧社区对年轻家庭的吸引力，从而有利于限制蔓延式开发。 基础设施的延伸是导致蔓延式开发最重要的因素之一。对此，马里兰州的环境部对给排水设施的投资区位和时间进度进行了严格的限制，住宅与社区发展部将住房的优先贷款权给予了优先资助区，尤其是老城镇的住宅建设，而对优先资助区以外的房贷予以严格的限制。另外，公路的延伸也是诱发蔓延式开发的一个主要因素，所以控制公路建设是精明增长政策的重要内容。到2001年，该州已经取消了6条主要的公路建设项目，而将这些交通投资转向现有公路的修缮和公共交通的发展，其中仅用于扩建公共汽车和轨道交通的拨款就达5亿美元。该州还鼓励步行和骑自行车出行，该州每年用于修建人行道的资金从200万美元增加到500万美元。在这之前的6年内，该州已经修建了50英里的人行道。2000年，该州交通部设立了“自行车和步行项目办公室”，以推进自行车道和人行道的建设。 《居住接近就业示范计划》也取得了一定成效。到2001年，全州已有66家企业参加了该计划，至少有334名雇员按照该计划购买了住宅，其中80%为首次购房者。棕地再开发是马里兰州精明增长计划的一项重要举措。巴尔的摩市是该州的最大城市和棕地最集中的地方。早在1991年，该州就成立了一个半官方性质的“巴尔的摩开发公司”，其任务是购买并清理棕地，执行城市复兴计划。1997年的《优先资助区法》和《棕地再开发法》，都将巴尔的摩市列为基建投资的主要对象。于是，该市公民在2002年投票通过了《经济发展贷款债券发行法》，决定发行200万美元的债券，资助当地的棕地再开发活动。到2006年12月，巴尔的摩市共有1，175英亩的棕地项目提出了资金援助申请。据估计，如果这些棕地得到再开发的话，可以节省巴尔的摩县郊区绿地面积1,238英亩至6,444英亩。 该州的地方政府和民间组织对乡村遗产计划表现出了极大的热情，仅在该计划实施的第一年，马里兰州的地方政府和土地信托机构申请要保护的土地就达5.3万英亩，所需资金达1.29亿美元，远远超过了该计划第一年2,900万美元的拨款。1998年6月，该州拨付了第一批援助资金，由于资金所限，只能对其中1.6万多英亩土地进行永久性的保护。在乡村遗产计划通过的6年中，该州置于保护之下的各类土地已经高达27万多英亩，相当于当时该州所有获得保护土地的1/4。 需要指出的是，马里兰州精明增长政策的制定和实施具有鲜明的党派特征，与民主党州长格伦迪宁执政和州议会中民主党占优势有着直接的关系。在美国政党政治的传统中，民主党的选民主要集中于中心城市，一般主张政府干预；而共和党的选民则主要分散在郊区，一般主张自由放任，反对州政府干预地方政府的土地利用政策。在格伦迪宁州长任职的1994年至2002年间，马里兰州的精明增长政策确实取得了一些显著成果。但2003年共和党人罗伯特·L.埃利希（Robert L.Ehrlich）就任马里兰州州长，使该州的精明增长政策严重受挫。埃利希的选票主要来自郊区，并得到了以住宅建筑业为主的“增长机器”的支持，这些选民和集团一般都反对精明增长政策。埃利希面临的最大问题是财政平衡问题。格伦迪宁在任期间开支浩繁，离职时留下了巨大的财政赤字。而埃利希在竞选时曾许诺不增加税收，对各项精明增长措施进行了大规模的缩减乃至叫停。比如，完全停止了《居住接近就业计划》的住宅补贴拨款，挪用原本用于开放空间保护计划的地产交易税，以平衡一般财政预算。在格伦迪宁执政的2002财政年度，州政府对土地资源保护计划的拨款近5,600万美元，而在2004财政年度，这一数字被削减到区区的1,000万美元，2005年再次减半。仅2003年4月，就有4名精明增长办公室的成员自愿离职或被解雇。2004年1月，埃利希甚至提出取消该办公室，最终由于民主党控制的州议会的抵制才得以幸免，但被合并到州政府的规划部，不仅地位降低，而且形同虚设。 五、对马里兰州精明增长政策的评价
1999年，哈佛大学约翰·F.肯尼迪政府学院和福特基金会从1600项有关精明增长的参选计划中，选择了马里兰州的精明增长计划作为25项优胜奖之一。2000年，马里兰州的精明增长计划被选为全美十大政府创新计划之一，获得了“美国政府计划奖”。马克·韦斯博士夸奖说，“在美国众多的州和地方政府精明增长政策中，我已经对它们全部进行了仔细的研究，其中马里兰州的精明增长计划是最好的和最有创意的”。可见，马里兰州的精明增长政策受到了广泛的关注和崇高的赞誉。 然而，马里兰州的精明增长计划虽然是1997年初通过，但其正式实施则是1998年10月1日。与其他州的增长管理政策相比，在时间上要滞后许多，实施的时间到目前为止还很短暂。因此，尽管该计划已经取得了一些成果，但总体而言还难以对其进行全面的评价，更何况该政策目前还面临着共和党政府的严峻挑战。 此外，各县在划定优先资助区时，并没有按照要求举行公开的听证会来确保公众参与，所以该计划在实施过程中的公众参与度很低。许多县向州政府提交的优先资助区方案，甚至没有按照法律要求征得下辖地方政府的同意。与此同时，州政府机构对优先资助区内开发项目的资助方案，同样缺少公众参与程序。为此，该计划常常遭到地方政府和公众的抵制。 马里兰州精明增长计划的最大特点是以引导性的激励机制为主要手段，缺乏强制性的管制机制。这是该计划引人注目和广受称赞的原因之一，但这也正是其最大的弱点。 从州际横向对比的角度来看，加州的增长管理（广义的精明增长）属于自下而上的政策，即该州的增长管理主要由地方政府进行。加州政府虽然通过了一些分类性的增长管理法规，比如，《土地保护法》、《滨海地带保护法》和《开放空间开发权获取法》等，但从来没有制定一个全州性的综合性的增长管理法规，因而加州的增长管理流于分散化和零散性，效果不是十分理想，不能有效地控制大都市区的低密度蔓延和无序开发。相比之下，俄勒冈州和佛罗里达州的增长管理属于自上而下的政策，州政府制定了全州性的增长管理立法乃至土地利用规划。比如，俄勒冈州于1973年制定的《俄勒冈土地利用法》确立了该州的19项总体规划目标，作为州政府机构和各地方政府的土地利用规划指针，而且这些目标具有强制力，不只具有咨询性质，尤其是以波特兰大都市区为代表的城市增长边界。因此，俄勒冈州的增长管理收到了显著的效果。但是，这种具有强制性的增长管理立法和全州性的土地利用规划，往往容易遭到地方政府的激烈反对，很难付诸实施，甚至存在被取消的危险。这种强制性的立法和规划在俄勒冈州这种具有强烈环境意识的州尚能实施，但在一些更加强调财产权和地方自治的州，比如马里兰州和佛蒙特州，就很难付诸实施。 于是，马里兰州选择了第三条道路。马里兰州号称“自由之州”，地方政府十分珍视手中的自治权。因此，在1997年精明增长政策制定以前，该州的立法部门和公众已经就土地利用问题进行了近三十年的辩论。政策制定者从中汲取的经验教训就是，不能制定强制性的精明增长法规，也不能制定全州性的土地利用规划，因为这会遭到地方政府和某些公民团体的激烈反对。因此，马里兰州采取了一种折中的政策，即可以制定全州性的精明增长立法，但不制定全州统一的土地利用规划；要对本州的城市开发和资源保护进行引导，但又不剥夺地方政府的土地利用规划权；通过激励机制来对地方政府加以引导，而不是通过严格的管制措施进行规制。另外，为了避免公众的反对，马里兰州的精明增长计划只强调合理利用现有的政府资金，而不要求增加政府预算，从而不必增加税收。简单地说，马里兰州的精明增长政策只有“胡萝卜”，而没有“大棒”。 但是，这种只有“胡萝卜”没有“大棒”的政策也付出了一定的代价。由于马里兰州的精明增长政策过于注重地方自治权，在优先资助区的划定方面没有规定统一的标准，因此，各县在划定优先资助区时往往标准不一，有的比较严格，有的过于宽松，类型五花八门，漏洞百出。当开发商在一个优先资助区受到较严格的控制时，他可以转向另一个较宽松的优先资助区。这样，州政府就资助了较宽松的优先资助区的开发，从而在客观上鼓励了蔓延式开发。另外，虽然州政府对地方政府在优先资助区以外的开发活动不给予资助，但却没有权力禁止地方政府的这种开发活动，从而不能有力地限制蔓延式开发，因为该法的核心是激励机制，而不是管制机制。可见，马里兰州的精明增长计划由于激励机制获得了通过，却由于缺乏管制机制而牺牲了效果。 实证研究表明，其效果确实不太显著。根据一项研究，该州优先资助区的设立对于开发活动的集中收效甚微。在美国8个实施精明增长政策的州中，马里兰州只居于中等位置，它虽然不像佛罗里达州和新泽西州那样蔓延程度更高，但也不如俄勒冈州和德克萨斯州那样集中。 总之，为了解决当代美国大都市区低密度蔓延引发的经济、社会和生态问题，从20世纪70年代开始，美国人的增长伦理发生了巨大变化，兴起了增长管理运动。1997年，马里兰州精明增长政策的通过和实施，猛然将该州推上了精明增长运动的前台。但由于该州的精明增长举措以引导性的激励机制为主，缺乏强制性的管制机制，因而并未取得显著的效果。但是反过来讲，如果将强制性的管制机制纳入该州的精明增长政策之中，必然会危及地方政府的自治权，很可能会导致该政策的完全失败。这就是民主与效率之间存在的固有矛盾，民主是美国根深蒂固的价值目标，而效率则是一种理性的现实追求，两者之间长期以来处于一种博弈关系之中。鱼和熊掌不可兼得，如何处理这两者之间的关系，是美国人一直以来探索的一个难题。另外，美国大都市区的低密度蔓延问题已经存在了几十年甚至上百年，成为一种结构化的痼疾，即使通过再“精明”的举措，也不可能在一朝一夕之间得到医治。可喜的是，马里兰州乃至美国的精明增长运动，毕竟已经开始矫正过去那种放任自流的蔓延式开发，而且不断地取得良好的成果。就此而言，美国精明增长运动的前景还是光明的。
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