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作者：独立寒秋（四级高级检察官，职务犯罪侦防局副局长）。 11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》【（以下简称为《监察法（草案）》】向社会公布征求意见后，反响强烈。无论是学术理论界，还是司法实务界，许多人撰文提出修改意见，更有一些专家学者提出异常尖锐的质疑甚至批评。笔者认为，不管何种声音，只要是出于对国家监察体制改革的关心和支持，作为立法者，都应当表示欢迎。但是，在讨论和提出修改意见之前，应遵守一个前提，即必须深刻吃透、领会国家监察体制改革的顶层设计精神。 《监察法（草案）》目前是立法征求意见阶段，明年三月，全国人大将审议通过。作为事关全局的重大政治改革，国家监察体制改革必须符合历史传统和现实国情，这是一个大方向。在此基础上，一些技术性、程序性问题，均可通过修改宪法和其他法律求得破解和完善。未来，除修改《中华人民共和国宪法》外，需要修改的具体法律还包括《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》等。 《监察法（草案）》草案公布后，笔者曾撰文提出九条修改意见，但在发表前，由于篇幅所限，笔者自行删除了第三十五条的修正意见。现就原删除的《监察法（草案）》第三十五条再次单独提出修改意见，以期立法完善。 《监察法（草案）》第三十五条原稿：“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。” 该条涉及的两款，实际上均是管辖规定。第一款规定很清楚，即所有公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪问题的线索，一律由监察机关依法调查处置，这是监察专属权，其他任何机关没有调查处置权，这，没有异议。 问题是第二款的表述，语焉不详，值得商榷，应予修改和明确。第二款的立法本意是突出监察机关的调查主体地位，这里面应包括以下三种情形： 一、被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他一般违法、不涉嫌犯罪的（如违反《中华人民共和国治安管理处罚法》）； 二、被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌利用公职人员职权触犯刑法规定的其他一般刑事犯罪的； 三、被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌未利用公职人员职权触犯其他一般刑事犯罪的。 对被调查人涉嫌严重职务违法、不构成犯罪的，自然有党纪、政务和相关法律处分，这在纪检、监察机关和相关执法机关的应有处置权限内。但对于第二和第三种情形，即无论是否利用公职人员职权而涉嫌刑事犯罪的，监察机关在调查终结后，究竟应作如何处理？ 目前，刑事案件的侦查权由公安机关、检察机关、国家安全机关、监狱、军队保卫部门和海关缉私等六部门行使。根据《监察法（草案）》，今后，检察机关除了审查起诉阶段具有的补充侦查权外，过去那种完整的职务犯罪侦查权将完全失去。而从《监察法（草案）》第三十五条第二款规定的“应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”，我们可以看出，此时，监察机关已经将其对公职人员的“监察调查权”，扩展到了刑事侦查领域，享有了本该有其他机关享有的刑事侦查权。如一公职人员在贪污、受贿犯罪的同时，还涉嫌走私罪，或者强奸罪等一般刑事犯罪（这些犯罪可能存在利用职权情形，也可能存在没有利用职权情形）等。此时的监察调查，而且，特别需要注意的是，《监察法（草案）》第三十五条第二款的规定是“应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”措辞是“应当”，还不是有选择性的“可以”。 以上三种情形，势必带来这样一个问题：这些“由监察机关为主调查，其他机关予以协助”涉嫌犯罪的案件，应如何进入刑事诉讼程序？是由监察机关在调查终结后，统一将这些数罪向检察机关移送起诉？还是由监察机关和其他办案机关，各自向检察机关移送起诉？ 依照目前刑事诉讼法规定，上述情形应由原办案机关各自移送检察机关起诉，而依照《监察法（草案）》第三十五条第二款的规定：“应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”，并没有对移送起诉予以明确，笔者揣测，这可能是立法疏漏，而其本意应是一并由监察机关向检察机关移送起诉。 如果研究、理解《监察法（草案）》第三十五条第二款的立法本意，那么，监察机关此时已进入了非监察机关管辖的其他刑事案件的侦查领域。监察机关作为对公职人员职务犯罪行使调查权的主体同时，也成了其他一般刑事案件（非公职犯罪案件）案件的调查（刑事诉讼中称之为“侦查”）主体。尽管这并非是监察机关的定位，刑事诉讼法第一百零六条第一项也对侦查的定义作了专门而明确的规定：“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施，但笔者认为，这并不妨碍监察机关作为移送起诉的主体。 是否可以由监察机关和相关执法机关各自向检察机关移送起诉？这，一并非立法本意；二是实践中，如果分别移送起诉，还牵涉到比较复杂的刑事案件办理期限和犯罪嫌疑人羁押期限问题。事实上，在监察机关对被调查人采取留置措施（可延长至六个月），调查终结，移送起诉后，刑事强制措施已由检察机关决定，留置措施将解除。这时，才适用刑事诉讼法有关办理期限和犯罪嫌疑人羁押期限的规定。 虽然，监察机关的定位不是执法机关，但《监察法（草案）》作为国家反腐败立法，可看作是一部“特别法”，在监察调查涉及刑事犯罪环节上，其效力可优先或突破刑诉法，这并不矛盾。
对此，笔者认为，《监察法（草案）》第三十五条第二款语意含混，规定不清，易生歧义。若施行，实践中，必然会出现移送起诉的程序混乱问题。 综上所述，《监察法（草案）》第三十五条第二款修改稿应增加、修改为：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。对被调查人涉嫌犯罪的，调查终结后，由监察机关一并向检察机关移送起诉。” |
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